Připravenost ČR pro boj s mezinárodním terorismem

1 Shrnutí
1.1 Terorismus, bez ohledu na definici či původce, zůstává nadále klíčovou hrozbou stability a bezpečnosti mezinárodního prostředí, zejména pokud jde o prostředí demokratických nebo k demokracii směřujících zemí a společností. Proto je každý demokratický stát článkem mezinárodního obranného systému.
1.2 Předkládaný dokument audituje stav legislativy a exekutivy ČR se závěrem, že ČR nedosahuje potřebného mezinárodního standardu ochrany, bezpečnosti a kompatibility se standardem členských zemí EU. Jakkoliv tento standard nepovažujeme za ideální, stav nedostatečnosti platí v ČR jak pro legislativu, tak pro exekutivu, stejně jako pro výkonnost zapojení našeho bezpečnostního systému do mezinárodního synergického bezpečnostního systému.
1.3 V roce 2002 vláda Vladimíra Špidly ve svém programovém prohlášení označila boj s terorismem za jeden ze svých hlavních cílů. Toto programové prohlášení nebylo naplněno v následujících bodech:
- ČR nepřispěla k tvorbě nových adekvátních mezinárodně právních nástrojů.
- ČR netransponovala plně legislativu, která tvoří mezinárodně právní rámec boje s terorismem.
- Vymahatelnost práva v oblasti boje s terorismem v ČR zůstává nízká.
- České republice chybějí odpovídající kontrolní mechanismy, umožňující odpovídající sběr, analýzu, třídění a vyhodnocování informací, nezbytných pro boj s mezinárodním terorismem.
- Boj s terorismem je v ČR odkázán téměř výhradně do oblasti exekutivy, kde dochází k neodpovědné a neefektivní kumulaci moci, bez odpovědné transparentní kontroly příslušnými výbory PSP ČR a Senátu.
- V důsledku opakujících se případů úniků informací existují v našem exekutivním, parlamentním a politickém prostředí obavy ze zneužití informací. K utěsnění systému kontrolními opatřeními chybí politická vůle nebo schopnost /Nový trestní zákoník, úpravy zákona o pobytu cizinců, zákon o mobilních telefonních operátorech, zákon o loteriích a jiných podobných hrách, zákony věnující se bankám./
- ČR je ohrožena nedostatkem vnitřního i vnějšího sdílení vyhodnocených informací, nedostatky ve vnitřní i mezinárodní koordinaci. Tuto skutečnost způsobuje nepřijetí zákona o kontrole zpravodajských služeb, spolu s nevyužíváním zkušeností z jiných zemí - Německo, Velká Británie, Irsko, do jisté míry USA.
1.4 Cílem tohoto dokumentu je v povolebním období poukázat na legislativní, exekutivní, implementační, kompetenční a koordinační nedostatky v měkkém českém bezpečnostním prostředí. Smyslem dokumentu je zvýšení významu této oblasti jako politické a bezpečnostní priority země v novém vládním programu, budoucím fungování poslanecké sněmovny, senátu a jejich výborů, i budoucího vztahu mezi exekutivou a parlamentem i legislativou. Konečným cílem je přispět ke zvýšení kvality českého bezpečnostního prostředí.

2 Mezinárodní standardy
2.1 Přes veškeré pokusy o jejich sjednocení zůstávají mezinárodní standarty nadále rozporuplné. Stávající mezinárodně právní systém neumožňuje účinný boj s terorismem, protože terorismus jako takový není jednoznačně definovaný. V současnosti se používá několik, více či méně konkrétních, definic. Tyto definice si však neumějí poradit s problémem lidských práv a jejich porušováním na jedné straně a se svobodou projevu, zacházením se zajatci a Ženevskou konvencí o válečných zajatcích na druhé straně. Příkladem je věznice USA na Guantanamu. Mezinárodní systém neumožňuje účinný zásah proti neregistrovaným bojovníkům, kteří nejsou příslušníky armád, a kteří jsou z hlediska mezinárodního práva, přestože vycvičení k boji a k terorismu, pojímáni jako rovnoprávné civilní obyvatelstvo, chráněné veškerými konvencemi týkajícími se ochrany lidských práv a občanských svobod.
2.2 ČR se tedy nachází v heterogenním mezinárodně právním prostředí. Toto prostředí se ale i tak snaží řešit některé podstatné okolnosti související s potíráním terorismu . Na půdě OSN vznikla například Mezinárodní úmluva o potlačování financování terorismu z 9. prosince 1999, kterou Česká republika ratifikovala s velkým zpožděním jako poslední evropský stát až v lednu 2006. Poslední mezinárodní smlouvou v oblasti terorismu je Mezinárodní úmluva o potlačování činů jaderného terorismu z 15. září 2005 .
2.3 Česká republika je od 1. 5. 2004 členským státem Evropské unie. Jako taková je tedy vázáná legislativou EU . Rada EU na svém zasedání 6. prosince 2005 zdůraznila závazek Unie přistupovat komplexně k boji proti terorismu a zároveň respektovat lidská práva. V červnu roku 2004 Evropská rada přijala podrobný Akční plán boje proti terorismu. 5. listopadu 2004 byl také přijatý Radou "Haagský program", podle něhož " … účinné řízení přeshraničních krizí uvnitř EU vyžaduje nejen posílení současné činnosti v oblasti civilní ochrany a kritické infrastruktury, avšak rovněž účinné řešení hledisek veřejného pořádku a bezpečnosti v těchto krizích … Evropská rada proto vyzývá Radu a Komisi, aby … zavedly opatření EU pro integrované a koordinované řešení krizí uvnitř EU …, které by mělo být provedeno nejpozději do 1. července 2006. Toto opatření by mělo řešit nejméně tyto otázky: hlubší posouzení možností členských států, vytváření zásob, odbornou přípravu, společná cvičení a operativní plány pro řešení civilních krizí." Navržená smlouva o Ústavě pro Evropu, a zejména na její článek III-284 o civilní ochraně a článek I-43, také stanoví, že "pokud je některý členský stát cílem teroristického útoku nebo obětí přírodní nebo člověkem způsobené pohromy, jednají Unie a její členské státy společně v duchu solidarity".

3 ČR z hlediska mezinárodních standardů
3.1 Přestože mezinárodně právní prostředí neposkytuje dostatek legislativních nástrojů, ČR nepřijala ani existující legislativu, nebo ji přijala neúplně, či opožděně. Oblastí kde Česká republika splnila své závazky a transponovala potřebné dokumenty, je otázka Europolu. Je však potřeba ještě hodně vykonat. Celá řada nástrojů, které byly přijaty, stále ještě není provedena ve všech členských státech, což v některých případech brání jejich vstupu v platnost v Unii . Nedořešenou otázkou je například příliv informací do Europolu a Eurojustu, který zůstává značně omezený. Členské státy nejsou ochotné sdílet svoje informace s ostatními a tím je práce institucí EU ztížena. Dochází tak k duplicitní práci v některých otázkách a naopak k nedostatečnému prozkoumání jiných oblastí, zásadních pro boj s terorismem.
3.2 Česká republika také implementovala Rámcové rozhodnutí Rady EU ze dne 13. června 2002 o evropském zatýkacím rozkazu a postupech předávání osob mezi členskými státy (2002/584/SVV). I zde ale narážíme při bližší studiu problému na nedostatky: otázka slučitelnosti zákonné úpravy s Ústavou ČR zůstává nejasná, zejména slučitelnost transpozičních ustanovení s čl. 14 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, který stanoví, že občan nemůže být nucen k opuštění své vlasti. Implementace evropského zatýkacího rozkazu znamená, že občan ČR musí být předán dožadujícímu členskému státu EU k trestnímu stíhání, je-li vydán platný evropský zatýkací rozkaz. Ústavní stížnost občana ČR proti rozhodnutí o předání jinému členskému státu EU již byla podána Ústavnímu soudu ČR. V květnu 2006 Ústavní soud rozhodl o zamítnutí této stížnosti. I tak situace z praktického hlediska není zcela jasná.
3.3 Jednou z klíčových oblastí boje proti terorismu je zamezení financování terorismu a praní špinavých peněz. V této oblasti Česká republika také značně zaostává. Klíčovým dokumentem je Rámcové rozhodnutí Rady ze dne 26. června 2001 o praní peněz, identifikaci, vysledování, zmrazení, zajištění a propadnutí nástrojů trestné činnosti a výnosů z ní (2001/500/SVV). Česká republika jej stále ještě netransponovala do svého právního řádu. Současná úprava je pouze dílčí transpozicí. Podle Vládního návrhu trestního zákoníku a doporučení Výboru expertů Rady Evropy k hodnocení opatření proti praní špinavých peněz (PC-R-EV) by měla být znění skutkových podstat doplněna tak, aby se tyto trestné činy vztahovaly nejen na věci nebo jiný majetkový prospěch získaný trestným činem spáchaným v České republice, ale i na věci nebo jiný majetkový prospěch získaný trestným činem v cizině. Zároveň je nutné sladit s EU délku trestu za tyto trestné činy. I když jsme se zatím nesetkali s tímto problémem v praxi, musí být legislativně dořešen.
3.4 Česká republika jako jediný členský stát EU nezná trestní odpovědnost právnických osob. Tato skutečnost jí neumožňuje implementovat Rámcové rozhodnutí Rady č. 475/2002 ze dne 13. června 2002 o boji proti terorismu . Tento dokument vyžaduje transpozici do vnitrostátního práva. Současná právní úprava (zákon číslo 140/1961 Sb.) je pouze dílčí transpozicí. Navrhovaná právní úprava neboli vládní návrh na vydání zákona o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim (sněmovní tisk č. 745) byl zamítnut v 1. čtení. V současné době neexistují dostupné statistiky ukazující na jakém procentu trestných činů se podílejí právnické osoby.

4 Exekutivní implementace práva a slabiny výkonnosti
4.1 Jako jedna z hlavních bariér účinnosti bezpečnostního systému se jeví absence trestní odpovědnosti právnických osob. V této souvislosti je třeba připomenout i stávající cizineckou agendu ČR. Obvyklým způsobem, kterým cizinci obcházejí zákon o pobytu cizinců, je zakládání fiktivních obchodních společností, respektive obchodních společností s pouze formální činností. Cizinec na území ČR neexistuje jako fyzická osoba, ale jako osoba právnická. Skutečnost, že právnické osoby nejsou trestně odpovědné, znamená de facto trestní imunitu pro významnou část cizinců, nevyjímaje cizince z rizikových regionů, které nadprůměrně generují hrozbu teroristických útoků. Cizince nelze právně stíhat v případě, že se na trestné činnosti podílel jako obchodní společnost, nikoliv jako fyzická osoba. Neexistence trestní odpovědnosti právnických osob je v současnosti největší české mínus, největší vnitřní i mezinárodní problém ČR v boji proti terorismu. Řešením je okamžitá novela trestního zákoníku.
4.2 Právnické osoby mohou být a patrně jsou zneužívány k ilegálnímu transferu osob či k praní špinavých peněz (nejčastěji jde o kasina a podobné podniky). Do oblasti nestandardní praxe a nízké kvality bezpečnostního prostředí přísluší současný zákon o loteriích a jiných podobných hrách. Způsob vedení účetnictví umožňuje nekontrolovaný přísun peněz, které jsou hrou za úplatu legitimizovány. Stávající novela zákona umožňuje okamžité praní peněz. Kasina a herny, kterých je v ČR soustředěno relativně největší množství v Evropě, pomáhají organizovanému zločinu. Praní prostředků financujících terorismus nelze vyloučit.
4.3 Zákon o fungování bank a bankovních kont ČR neumožňuje automatické dohledání informací. Orgány činné v trestném řízení a zpravodajské služby se dotazují bank v konkrétních případech o sdělení informací. Únik informací je více než častý, dokonce banky často přímo varují majitele kont, nebo naopak takto získaných poznatků v bankovním styku zneužívají. Zavedení automatizovaného anonymního bankovního registru, který poskytne informace oprávněným osobám bez zneužití lidského faktoru ve správě banky je používaným modelem. S ohledem na stávající praxi ČR, která neumí chránit únik a zneužití informací, stejně jako neumí chránit před korupcí, vydíráním a pomluvou by srovnatelný model, včetně svého finančního nákladu byl pro ČR významným přínosem v obraně před terorismem.
4.4 Zajišťování majetku neidentifikovatelného původu je nejen v ČR, ale v celém světě komplikované. Jde o složitou vyšetřovací praxi, která po oznámení finančně analytických skupin vede ke snaze o identifikování neidentifikovatelných příjmů. V dnešním českém prostředí, následujícím po období velké i malé privatizace a významné majetkové transformace, jde o nesporně doporučitelnou a využitelnou praxi. S výjimkou britského právního nástroje Terrorism Bill 2005, kde Velká Británie více méně přijala irskou zkušenost, obdobná praxe není v EU běžná, v posttransformačních zemích by byla velmi vhodná. Podle názoru a odhadu expertů by v ČR mohla napomoci při odhalování významné části financování organizovaného zločinu i jiné výnosné kriminality.
4.5 Specifickým problémem je fungování zpravodajských služeb a jejich kontrola. Dlouhodobá absence zákona o kontrole zpravodajských služeb narušuje poměr demokratických institucí a bezpečnosti v ČR. Tento zákon nemůže být nahrazen nedodržovaným a nepřesným Zákonem o ochraně utajovaných skutečností. Automatické rozšíření osob určených ke styku s utajovanými informacemi na poslance, senátory i poslance EP nezvyšuje stupeň a kvalitu demokratické kontroly. Nepřijetí tohoto zákona deformuje oblast sběru, analýzy, vyhodnocování a využití informací relevantních k boji s terorismem. Koordinace zpravodajských služeb je věcí premiéra a vlády, mimo parlamentní kontrolu. Ředitele zpravodajských služeb jmenuje a řídí premiér, jsou odpovědní pouze jemu. Navíc premiér může nakládat s informacemi podle svého vlastního uvážení a to i na mezinárodní scéně. Hovoříme zde o odpovědnosti premiéra, která může způsobovat vážné problémy v případě jeho selhání (viz kauza pražské návštěvy Muhammada Atty v souvislosti s vyšetřováním útoků na USA v září 2001). Parlament ČR a jeho výbory neplní kontrolní a dotazovací pravomoc, neboť jim mnohdy chybějí i informace, co zjišťovat. Osvědčenou praxí řady členských států je vytvoření skupiny, bloku, archivu, pro výměnu různých typů informací mezi zpravodajci, vyšetřovateli, a ostatními odpovědnými složkami policie, MV ČR a MO ČR. Platforma pro sdílení, vzájemné informování u konkrétních případů vede k snížení finančních nákladů a brání vzájemnému maření výkonu.
4.6 Podle některých zdrojů neplní Parlament správně ani rozpočtovou funkci. Rozpočtové zajištění jednotlivých zpravodajských služeb, vyšetřovacích orgánů a orgánů činných v trestném řízení je nečitelné a nekontrolovatelné. Nejasné výstupy zpravodajských služeb a ÚOOZ vedou k netransparentnímu rozhodování o jejich rozpočtu, jejich moci a jejich finančním zajištěním. Ve skutečnosti vedou k neutuchající rivalitě mezi jednotlivými službami a složkami, ke zneužívání vnitřních informací, lobbyistických vlivů na politiky až po podezření z korupce. Kvalitu bezpečnostního prostředí v ČR by zvýšila důrazná a kompetentní parlamentní kontrola financování zpravodajských služeb.
4.7 V nakládání s utajovanými informacemi se ČR potýká s dalším vážným problémem, kterým je nesoulad pověření a prověření s informacemi pracovat. Někteří zaměstnanci pověření zpracováním či vyšetřováním těchto informací nemají dostatečné bezpečnostní prověření a naopak, prověření pracovníci často nejsou pověření. Dochází tak k nejasnému předávání informací neoficiální a tudíž nebezpečnou cestou. Často se takové informace nemohou využít při vyšetřování.
4.8 Problémem nejsou jen konkrétní nedostatky v implementaci bezpečnostních opatřeních. Nejvážnější je rozšířená a opodstatněná nedůvěra a obava z neschopnosti bezpečnostních složek chránit informace vyplývající z těchto opatření. Bojíme se nepravdivých, zkreslených informací, neprofesionální práce bezpečnostních složek, neprofesionální analýzy a závěrů, vydírání, podjatosti až korupce, které mohou být logickým důsledkem křehkého a nekvalitního bezpečnostního prostředí. Parlament, justice i vláda nezřídka brání přijímání efektivních bezpečnostních opatření, protože poukazují na jejich možné zneužití v souvislosti se zacházením se senzitivními, osobními či bezpečnostně relevantními informacemi. Nízká výkonnost a účinnost v ochraně utajovaných informací dopadá jak na zpravodajské služby, tak na specializované složky policie. Důsledkem může být nárůst organizovaného zločinu, hlavně praní špinavých peněz, ale také ohrožení našeho území jako chráněné zóny málo rizikového působení mafií, organizovaného zločinu a teroristických struktur.
4.9 Samostatným velkým problémem ČR je vymahatelnost práva. Jedná se jak o obtížné získávání důkazů a jejich adekvátní rychlé využití a uplatnění, tak o ne dobře fungující soudnictví - dlouhé soudní lhůty, které oddělují odhalení a vyšetření zločinu od jeho soudního posouzení a případného postihu. Důkazové nouzi by pomohlo zavedení jinde úspěšného a používaného institutu agenta provokatéra, jehož absence ztěžuje boj s finanční kriminalitou, korupcí. Pro uplatnění protiteroristických opatření je klíčový vztah mezi státními zastupitelstvími a Policií ČR. Policie se místy složitě domáhá povolení k domovním prohlídkám a odposlechům, státní zástupci požadují důkazy, na jejichž podkladě mohou o uvedených opatřeních rozhodnout. Policie ale nemůže tyto důkazy získat bez povolení a státnímu zastupitelství nestačí pouhé podezření. Dochází k úniku vyšetřovaných, či omilostnění pro nedostatek důkazů, který byl způsoben časovou prodlevou. Úkolem vlády v dalším období je usilovat o zjednodušení a zefektivnění praxe ve vztahu vyšetřovatel - státní zástupce - soudce - orgán činný v trestním řízení.

5 Kroky nezbytné ke zvýšení bezpečnosti
5.1 Klíčovými prvky podmiňujícími zvýšení kvality bezpečnostního prostředí je kontrola zpravodajských služeb, nezávislost policie a efektivní justice. Důsledná kontrola umožní překonat důsledky zneužití informací, znehodnocení profesionality, efektivity a nezávislosti bezpečnostních služeb.
5.2 Pro zvýšení kvality bezpečnostního prostředí je zapotřebí:
- Přijmout požadované změny Trestního řádu.
- Přijmout trestní odpovědnost právnických osob.
- Dořešit otázku retrográdnosti eurozatykače.
- Přijmout Zákon o kontrole zpravodajských služeb.
- Zefektivnit nezávislou kontrolní roli parlamentu a odpovědných výborů.
- Zpružnit, zrychlit, modernizovat působení nezávislé justice.
- Prostřednictvím parlamentní kontroly posílit profesionalitu a nezávislost Policie ČR.
- Posílením nezávislého a profesionálního postavení policie vytvářet nový vztah Policie a státních zastupitelství.
- Harmonizací praxí urychleně zvýšit kontrolu bankovních transferů, praní špinavých peněz, zavést registr bankovních účtů.
- Novelizovat zákon o loteriích jiných podobných hrách
- Zjednodušit a dekriminalizovat cizineckou agendu, zvýšit její transparentnost a civilnost převedením pod veřejnou správu.
- Novelizovat zákon o mobilních operátorech ve smyslu zákazu prodeje anonymních předplacených telefonních karet.
- Zásadně zvýšit ochranu utajovaných skutečností, snížit jejich objem, zvýšit jejich kvalitu a zvýšit jejich analytický potenciál, včetně návrhů nezávislých řešení zvýšit vymahatelnost zákona v této oblasti.
- Zcela změnit situaci v Parlamentu ČR, kdy imunita poslance a automatické pověření poslance pro styk s utajovanými skutečnostmi bez prověření nutně musí vést k beztrestnému porušování zákona o ochraně utajovaných skutečností.
- Dostatkem politické vůle, účinnou parlamentní kontrolou, tlakem na exekutivu zvýšit ochranu utajovaných skutečností a zlepšit fungování zpravodajských služeb, policie, vyšetřovacích orgánů a orgánů činných v trestním řízení tak, aby mohla být přijímána bezpečnostní opatření směřující ke zvýšení kvality českého bezpečnostního prostředí.
- Zvýšit účast ČR - expertů a soudců v tvorbě mezinárodních právních nástrojů směřujících k účinnějšímu potírání terorismu.
- Zvýšit a lépe financovat české zapojení do činnosti Europolu, Eurojustu.
- Zvýšit mezinárodní koordinaci, výměnu informací a zkušeností.
- Zásadně zlepšit vnitrostátní sdílení, koordinaci, kooperaci, stanovit postihy a odpovědnosti za nesdílení, vymanit zpravodajské složky z pouze z přímého rozhodování premiéra.

Poslankyně Evropského parlamentu ve volebním období 2002 - 2007
Členka Podvýboru EP pro obranu a bezpečnost
Členka Pracovní skupiny Evropské lidové strany pro boj s terorismem
Předsedkyně Delegace EP pro Izrael

www.hybaskova.cz