19.9.2019 | Svátek má Zita


EKONOMIE: Reforma ročního rozpočtování

6.8.2019

Ve svém předchozím článku, který měl spíše povahu analytickou, jsem se zabýval státním rozpočtem jako nástrojem fiskální politiky a finančního plánování. Zejména z pohledu toho druhého aspektu je už roční rozpočtování poněkud za zenitem a vede k procesu, který je těžkopádný, tj. zdlouhavý a neflexibilní, dokonce s prvky určitého rituálu, netransparentní a jehož úspěšnost se hodnotí spíše dle toho, nakolik se povedlo následovat proces (např. odchylka od predikce), než nakolik se podařilo maximalizovat přínosy na základě vynaložených prostředků. Pokud jde o státní roční rozpočet, nedělejme si iluze – je to právě netransparentnost, která je spolu s obecnou rezistencí ke změně největší překážkou, protože je pro některé, kteří vědí co, jak, s kým a za kolik, výhodná.

Finanční plánování je z definice o sledování příjmů a výdajů. Jakkoli je možné, aby se jako v tomto citátu plánovaly obě strany odděleně, je zároveň nutné, aby se v jednom okamžiku informace spojily a poskytly celkový výsledek. Asi budete souhlasit, že jedním z nejvíce diskutovaných bodů týkajících se schvalování státního rozpočtu je celkové saldo. U rodin se pak spíše než výška salda sleduje, zda „na to budeme mít“, a to nejen na konci plánovacího období, ale vlastně během celého průběhu.

To mi připomíná jednu úlohu, kterou jsme dostali k řešení v jednom z kurzů na matfyzu: představte si, že máte jet autem po dlouhém okruhu. Na začátku máte nějaké palivo v nádrži a na trati jsou čerpací stanice, na kterých je možné palivo doplnit, ale vždy jen v omezeném množství (pro jednoduchost budeme předpokládat, že se doplňované množství paliva vždy vejde do nádrže). Na každém úseku má auto nějakou spotřebu. Oba číselné údaje, tj. palivo k dispozici i spotřeba do další čerpací stanice, jsou známy. Úlohou je najít co nejrychlejší způsob, jak zjistit, zda auto objede celý okruh bez ohledu na to, ze které čerpací stanice bude začínat.

Začít je možné z libovolné stanice, vždy dočerpat maximální množství k dispozici a zkusit dojet do další stanice. Pokud by se to náhodou nepovedlo, je odpověď na otázku záporná. Pokud by se ale podařilo objet celý okruh, stále nevíme, zda by palivo nemohlo dojít při startu z jiné stanice. Metoda první volby je opakovat předchozí postup z každé stanice, což je ovšem pomalé. Rychlejší je zapamatovat si při prvním objetí stav nádrže v každé stanici a začít druhý okruh z té, kde byl stav nejmenší. Pokud se podaří dojet do cíle z této stanice, bude to z každé jiné lepší.

Sestavování státního rozpočtu má podobně jako jízda na okruhu cyklickou povahu; na rozdíl od délky okruhu je však základní měrou jeden kalendářní rok. To by samozřejmě bylo možné změnit – i dnes je součástí předkládaného návrhu rozpočtu výhled na další 2 roky. V této lhůtě je však určitý smysl, neboť řada událostí (např. vyúčtování daně z příjmů, platba daně z nemovitosti atp.) je naplánována s roční periodou a koneckonců, všichni už si na to zvykli.

Další odlišností oproti příkladu je pak to, že se při následných objetích hodnoty mění. Většinu z těchto změn je možné predikovat s poměrně velkou přesností – např. u většiny mandatorních výdajů a také u většiny příjmů je možné se podívat na data z předchozího ročního období a pokud není na obzoru nějaká událost, která by výrazně ovlivnila některou z položek (např. masívní propouštění zvyšující nároky na podporu v nezaměstnanosti), jsou tato už dost dobrým odhadem na další období. Tento odhad je možné dále zpřesňovat, pokud se zváží další faktory mající vliv na budoucí vývoj jednotlivých položek (např. inflace na důchody). V těchto predikcích jsou jak ministerstvo financí, tak ČNB úspěšné a také v tomto bodě zatím nevidím důvod na tom nic měnit.

Třetím rozdílem je pak pevný začátek a konec rozpočtového období. To už však svojí neflexibilitou může způsobovat problémy. Kdo někdy jednal se státní správou, ví, že aby se některé záměry, zpravidla investiční povahy, daly zrealizovat, musí být návrh hotov do určitého termínu, aby se dostal do návrhu rozpočtu na další rok. A pokud dojde k nějakým prodlevám, získá návrh minimálně roční, ale nezřídka i víceleté zpoždění. Pokud by se jednalo o návrh, který přináší něco opravdu užitečného, vzniká odsunem ztráta (v angličtině se užívá termín costs of delay, tj. náklady z opoždění). Touto ztrátou může být nerealizace služby občanům v daném časovém období, zvýšené náklady způsobené s realizací v pozdějším období (pokud cena vstupů v čase vzroste), resp. nerealizace úspor na již provozovaných službách, má-li návrh tento charakter. Takovýto pohled současný způsob rozpočtování neumožňuje a přitom by to byl pohled možná mnohem užitečnější, než pohled na deficit, o který se zvýší státní dluh za další kalendářní rok.

Trvání na pevných termínech má však ještě jeden důvod; tím jsou vysoké transakční náklady na vypracování a schválení. Při vysokých nákladech, navíc při nemožnosti porovnat je s náklady z opoždění, je zřejmé, proč je v současnosti nutné schvalovat velký počet návrhů najednou.

Ani tento problém však není neznámý z jiných disciplín. Zkušenosti ze softwarového inženýrství ukazují, že při obdobném přístupu jsou požadované funkce doručovány až s několikaletým zpožděním, což v důsledku může znamenat i to, že už je nikdo nepotřebuje. Softwarové inženýrství ale na tento problém už našlo řešení (v angličtině continuous delivery), jehož podstatou je jednak výrazné zkrácení cyklů umožněné automatizací sestavování výsledku (viz continuous integration), ale také vytvoření jakéhosi pořadníku úkolů (pipeline), ve kterém jsou úkoly zpracovávány dle priority.

Netriviální otázkou je, v jakém pořadí, popř. zda vůbec se mají úkoly zpracovávat.

Myslím si, že už jen samotné vytvoření pořadníku, zejména pokud by byl otevřen k nahlédnutí i veřejnosti, by byl velkým krokem kupředu, protože by výrazně přispěl k transparentnosti přerozdělování státních peněz.

Pojďme se však podívat na to, jak by práce s takovýmto pořadníkem mohla vypadat. A také, kdo by ve schvalovacím cyklu měl jakou roli.

Prvním krokem by bylo formální přijetí do pořadníku, tj. kontrola, zda má návrh na čerpání peněz všechny náležitosti. Na rozdíl od dnešních praktik by bylo možné návrh učinit kdykoliv. Pokud by bylo možné návrh učinit čistě elektronicky, mohl by kontrolu náležitosti provádět prakticky kdokoliv dostatečně proškolený a dost možná i anonymně; určitě však kdekoliv. Bylo by možná zajímavé, jak by se projevilo, pokud by návrhy předkládané v Českých Budějovicích kontroloval například někdo ze severní Moravy. Předkladatel by však měl právo eskalace v případě nečinnosti či evidentních obstrukcí. Kontroloři by se mohli vybírat náhodně nebo by si mohli vybírat předložené návrhy stylem kdo dřív přijde, avšak při respektování principu čtyř očí.

Pokud by byl návrh přijat a už od tohoto okamžiku by byl viditelný všem, bylo by třeba jej opatřit parametry určujícími jeho pořadí. Tyto parametry by byly: 1) přínos návrhu (popř. v čase) a 2) finanční náročnost. Ponechme na okamžik stranou netriviální otázku, jak stanovit přínos či alespoň pořadí u tak nesrovnatelných návrhů, jako jsou např. zde zmiňované 3 příklady: 376miliónová dotace FAČR, 277 miliónů sdružení CESNET a 167 miliónů pro organizaci Člověk v tísni. Co je však zřejmé, že aspekt 1) a aspekt 2) by měli posuzovat jiní odborníci, protože na rozdíl od první, formální kontroly je zde už třeba rozumět meritu návrhu.

Relativně snazší je posouzení finančního dopadu, protože zde je třeba pochopit náklady, které je třeba zaplatit hned (CAPEX) a které bude třeba platit po dobu poskytování služby (OPEX); alternativně pak kolik a kdy může naopak realizace návrhu přispět do státního rozpočtu, resp. snížit provozní náklady. Pokud bych se měl vrátit k našemu příkladu aut na okruhu (místo jednoho auta jich tu bude kroužit celý konvoj), nakolik se změní numerické hodnoty čerpání a spotřeby.

Posouzení, zda věří předkládaným finančním číslům a jak tato čísla celkově ovlivní finanční toky země, je v gesci finančního resortu. Na dvoře císaře Justiniána I. by se o to staral někdo podřízený jeho vrchnímu pokladníkovi, kterým byl po určitou dobu Narses. Dokud se však nestal vrchním velitelem ozbrojených sil, kde mu snazší přístup k císařské pokladně pomohl v jeho raketové kariéře, neměl Narses právo komentovat vojenskou kampaň proti Gótům, maximálně tak z pohledu, že na návrhy není, či naopak kde na ně najde prostředky.

O tom, jaké si vezme vojáky, kudy potáhnou a jakou taktiku použijí v boji, by však rozhodoval Belisarius, resp. Justinián, který Belisariovi odmítal poskytnout zdroje, o které žádal.

Vraťme se nyní k otázce přínosu. Teorie měření uvádí několik různých škál. Může se ukázat, že při porovnávání návrhů nebude možné dosáhnout klasifikace dle škál s nejvyšší informační hodnotou, jakou by bylo například stanovení nákladů z opoždění, avšak bude možné dosáhnout klasifikace alespoň dle ordinální úrovně, tj. rozdělit návrhy např. na „kritické, důležité, standardní, akceptovatelné a neakceptovatelné“. I zařazení do kategorie může být něco, co může předkladatel požadovat přezkoumat. Podnět k přezkoumání však mohou podat i jiní – viz dále.

Ani určením finančních toků a kategorizací do skupin však schvalování nekončí. Finálním schvalovatelem je vládce – dnes už nemáme Justiniána, ale vládcem je lid reprezentovaný svými zastupiteli, tj. parlamentem.

Aby celý proces mohl fungovat, musí se parlamentní schvalování výrazně zjednodušit, aby jej bylo možné opakovat častěji – z ročního cyklu je možné se realisticky dostat na kvartální, časem možná i na měsíční opakování. V rámci tohoto hlasování by zastupitelé s výhledem na predikci příjmů hlasovali o tom, které kategorie výdajů „pustí na okruh“.

Pořadí by bylo takové, že nejprve by vždy musely být prostředky na mandatorní výdaje následované quasimandatorními. Teprve poté by bylo možné přijmout některé návrhy z pořadníku.

Pro tento typ schvalování by bylo možná vhodné rozlišit návrhy vlády od návrhů nevládních organizací. Defaultní pořadí by bylo: vládní kritické – nevládní kritické – vládní důležité – nevládní důležité, atd. Poslanci by měli právo toto pořadí změnit, avšak maximálně tak, že kategorie jedné řady nemůže být níže než kategorie druhé řady o 2 stupně nižší, tj. např. vládní standardní nemohou přeskočit nevládní kritické.

Poslanci by však nikdy nemohli schválit návrh, který „nedojede kolo“. Pokud by na realizaci celé skupiny nebyly prostředky, bylo by možné jednotlivé návrhy přeřadit z jedné skupiny do skupiny vyšší či naopak. Toto právo by měli pouze poslanci a mohli by tak činit i na popud někoho z veřejnosti; vždy by však bylo jasné, kdo jmenovitě za takovým přesunem stojí. Ideální by bylo, pokud by se realizoval i podobně koncipovaný návrh průběžné volby do parlamentu (např. zde), kterým by voliči mohli okamžitě ocenit tuto tvořivost.

Přesný model kategorizace do skupin by se musel vykrystalizovat. Je možné, že by se ukázalo vhodné kromě prostého finančního dopadu ještě odlišit, zda přijímaný návrh má či nemá dopad na mandatorní resp. quasimandatorní výdaje. Takovéto výdaje by si možná zasloužily vlastní skupinu. Stejně tak je možné zohlednit „čekací dobu“, tj. kategorii dále rozdělit dle počtu neúspěšných schvalování, kterými již návrh prošel. Možná ale naopak by se tím celý proces znepřehlednil.

Vytvoření pořadníku by mělo i ten efekt, že automaticky ukazuje, na jaké projekty a služby chce stát vynakládat peníze. Tak jako se kromě rozpočtu předkládá státní závěrečný účet, stálo by za to vyžadovat od úřadů i organizací čerpajících prostředky předložení výsledků, kterým se jim za minulé období podařilo dosáhnout. Pokud by formální návrh obsahovat nějakou metriku (což by u většiny mělo být samozřejmostí), bylo by možné posoudit, nakolik byly schválené prostředky vynaloženy efektivně. A tak, jak se do pořadníku budou vkládat návrhy na „vpuštění na okruh“, mohly by stejně, patrně nějaké kontrolní orgány, vkládat návrhy na „stažení z okruhu“. I tyto by musely být schváleny parlamentem. Zde by měly stačit kategorie dvě; ty, které parlament schvaluje, a pak ty, které posílá zpět k přepracování – např. pokud by zrušení služby mělo devastující sociální dopady.

Pokud by se dlouhodobě nedařilo realizovat i důležité návrhy, muselo by se buď počkat, než se v nádrži státního rozpočtu našetří dostatečná suma, nebo než vláda najde dodatečné zdroje, jejichž využití jí parlament schválí.

Kromě umrtvování již neefektivních služeb by se část prostředků dala získat i z již schválených projektů, pokud by se je podařilo realizovat levněji, než kolik byla původně schválená částka. Toto téma je však rozsáhlejší, takže možná někdy příště. Dopředu mohu prozradit, že i tento koncept má paralelu v softwarovém inženýrství, tentokrát v termínu MVP (Minimum Viable Product).

Závěrem si shrňme, jaké přínosy by tento nový způsob rozpočtování mohl přinést: roční cyklus by se zkrátil, výdejová zátěž by se diversifikovala (patrně by zaniklo utrácecí běsnění koncem roku) a reakce na neočekávané události by se stala součástí standardního rozhodovacího procesu. Veřejnost by získala větší přehled nad výdaji, ale i způsob, jak do procesu skrze své zvolené zástupce zasáhnout. Ti by se naopak museli začít chovat odpovědně, protože by o jejich aktivitách existoval jednoznačný záznam. A co je možná nejdůležitější, vytvořil by se základ pro rozhodování, zda se peníze opravdu vynakládají na potřebné věci.



Advantage Consulting, s.r.o.
MATERIÁLOVÝ MANIPULANT

Advantage Consulting, s.r.o.
Moravskoslezský kraj
nabízený plat: 20 000 - 24 000 Kč






 Neviditelný pes
Toto je DENÍK: do sítě jde obvykle nejpozději do 8.00 hod. aktuálního dne. Pokud zaspím, opiji se, zešílím nebo se zastřelím, patřičně na to upozorním - neboť jen v takovém případě vyjde Pes jindy, eventuálně nikdy.
Šéfredaktor Ondřej Neff (nickname Aston), příspěvky laskavě posílejte na adresu redakce Jiřímu Wagnerovi, redaktorovi NP (nickname JAG). Rubriku Zvířetník vede Lika.