Prezidenta NKÚ, Miloslava Kalu, považuji za jeden z mála ostrůvků rozumu na domácí politické či ekonomické scéně. Důkazem budiž například i tento článek. Bylo by zajímavé, slyšet jeho názor na návrh, který je možné označit jako neobvyklý, revoluční, až šílený. Mezi jeho další atributy patří i to, že je nevyzkoušený, přinejmenším v tomto rozsahu a v této doméně. Na druhou stranu, nejedná se o návrh slepě riskantní, protože u každého jeho kroku bude možné predikovat rizika a každá jeho dokončená část bude přinášet svoji, byť omezenou, hodnotu.

Návrh se týká změny mechanismu přerozdělování finančních prostředků státem.

Klouzavý rozpočet

Prvním krokem je náhrada současného ročního cyklu rozpočtu přechodem na klouzavou předpověď a klouzavý rozpočet. Zkušenosti z posledních několika let potvrzují, že existují události, které a jejichž dopad není možné předvídat a jedná-li se o „černé labutě“, může být dokonce nutností reagovat na ně co nejrychleji. Přechod na klouzavý rozpočet by tedy dost možná jen zformalizoval to, k čemu už dochází stejně. Symbolickým významem by však mohla být především jasná deklarace očekávání budoucích změn, což v sobě implicitně nese i připravenost na ně adekvátně reagovat. To mj. znamená i potřebu celý proces přípravy a schvalování rozpočtu zeštíhlet, zefektivnit a v neposlední řadě i učinit více transparentním.

Jednou z možností jak toho dosáhnout může být například rozdělení rozpočtových kapitol dle míry nejistoty. Většinu příjmových kapitol, ale také kapitoly mandatorních výdajů, je možné predikovat s poměrně velkou přesností. Jiné, z nedávné doby je možné zmínit třeba odhady výběru windfall tax, budou naopak jen obtížně predikovatelné, byť i v rámci této nejistoty je možné stanovit interval, ve kterém se konečný výsledek bude s velkou měrou pravděpodobnosti nacházet. Dá se proto očekávat, že schvalovací proces by se měl zaměřit hlavně na tyto kapitoly, zatímco u kapitol s velkou přesností zcela postačí, budou-li vzaty na vědomí. Tím může naprostá většina rozpočtových kapitol fungovat, aniž by je blokovaly sporné body. U sporných bodů pak může být výsledkem namísto schválení, či zamítnutí nejprve požadavek na snížení nejistoty.

Klouzavý rozpočet nepotřebuje jeden konkrétní časový moment, dokdy musí být všechny sporné otázky vyřešeny – nová fakta lze postupně zapracovávat do celkového kontextu. Přesto bude muset být přijato několik málo pravidel, která propojí jednotlivé události do celku. Jedním z nich může být, že není možné schválit výdaje, pro něž neexistuje krytí na straně příjmů. Toto pravidlo by neznamenalo, že vláda nemůže pracovat s deficitním rozpočtem. Pouze bude muset nejprve získat schválení dodatečných příjmů, např. emisí dluhopisů. Na rozdíl od současného způsobu, kdy takovéto položky v dalším roce zmizí ve státním dluhu, by tyto, vč. nákladů na obsluhu dluhu a jejich původce, zůstaly viditelné, dokud je nebude možné umořit z budoucích příjmů. Jiným pravidlem pak může být, že nebude-li možné pokrýt očekávanými příjmy očekávané mandatorní a kvazimandatorní výdaje na období následujících 12 měsíců, musí vláda do 30 dnů přijít s návrhem a získat pro něj podporu, jak tento stav změnit, nebo podat demisi.

Metoda klouzavé předpovědi má ještě další výhodu, a to že je možné ji použít transparentně pro získání výhledu i na delší časové období. I to se dnes do značné míry děje, získané informace, např. vývoj výběru prostředků a výplaty penzí v návaznosti na demografický vývoj, by se daly určitě využívat v mnohem větší míře, než je tak tomu dnes. Tím by mohla vzniknout pravidla i pro středně či dlouhodobá období, u kterých by na řešení bylo k dispozici více času.

Práce s hodnotou

Přes svoje nesporné přínosy představuje přechod na klouzavý rozpočet jen nutnou podmínku pro provedení změn, které mohou mít mnohem zásadnější význam. Tím by bylo aplikování hodnotového pohledu, neboli, jak to pojmenoval i pan Kala, povinnosti „deklarovat, co to přinese“ pro libovolný výdaj ze státního rozpočtu, tj. dokonce i pro mandatorní výdaje. Zároveň s tím by se kontrolovalo, nakolik byl naplněn slib, na základě kterého byly prostředky poskytnuty, ale i to, zda v mezidobí nevznikly příležitosti, které by umožnily navýšit získanou hodnotu nebo zlevnit realizaci.

Tyto údaje by se použily, ať už při přidělování prostředků na nové žádosti, nebo při rozhodování o tom, které z dříve schválených projektů naopak o podporu přijdou. Přestože mandatorní či kvazimandatorní výdaje není možné snadno změnit, má smysl si podobnou analýzu vést i u nich. Při vzájemném srovnání se mohou objevit agendy, u kterých bude evidentní potřeba s nimi něco udělat, ať už se bude jednat o jejich zefektivnění, např. na základě zkušeností odjinud, nebo tlak na jejich úplné zrušení, budou-li obdobné zkušenosti i v dalších zemích (dá se předpokládat, že se nezřídka bude jednat o agendy nadiktované z EU).

Aby bylo možné provést vůbec jakékoliv vzájemné srovnání, tj. stanovit mezi žadateli pořadí dle poměru přínosy – výdaje, popř. dle nákladů z prodlení, které zahrnují i časové hledisko, musí vzniknout metodika, která převede přínosy z různých rezortů na společný základ. Už dnes možná nějaké takové hledisko existuje – např. při pohledu na příspěvky neziskovým organizacím (viz zde) se dlouhodobě na prvním místě mezi příjemci drží tělovýchova a v rámci ní pak FAČR, což může mít nějaký takový důvod.

Pokud u přechodu na klouzavý rozpočet platilo, že řada z konceptů se už využívá a přechod by mohl být relativně rychlý a bezproblémový, zde platí téměř přesný opak. Na druhou stranu, nemuselo by se měnit hned vše a najednou – je možné začít s vybraným segmentem, např. zmíněnými neziskovými organizacemi, který bude dost velký, aby se na něm ověřily přínosy metody a vychytaly mouchy, avšak zároveň dost malý, aby v něm bylo možné úkol v rozumné době zvládnout.

Důležitým aspektem je i to, co zmiňuje pan Kala, nakolik by zavedením této metodiky narostla byrokracie. Jakkoli by v případě úspěchu měl celý systém pozitivní efekt, nějaké úředníky určitě potřebovat bude a v přechodném období by si vyžádal navýšení, navíc vysoce kvalifikovaných zdrojů. I proto by bylo nutné hodně dobře rozmyslet, jak při realizaci postupovat – výše uvedená segmentace nebo náhodný výběr mohou být vynuceny i dostupnými zdroji. Značnou roli, jak při prvotním zpracování žádostí, tak při posuzování reálnosti očekávaných budoucích přínosů, může časem hrát i automatizace.

Je také dost možné, že po několik prvních let se budou nejprve sbírat data, aby bylo možné metodiku vzájemného srovnání smysluplně vytvořit a validovat. Metodika musí být dostatečně srozumitelná i široké věřejnosti, jednoznačná a na jejích preferenčních principech by měla panovat všeobecná shoda – prostá většina by nemusela být dostatečná. Metodiku však určitě bude možné časem upravovat, ať už na základě nově získaných dat nebo dle preferencí vítězů voleb.

Zjednodušení schvalovacího procesu

V okamžiku, kdy vznikne alespoň první prověřená verze metodiky vzájemného srovnání, bude možné výrazně zjednodušit proces schvalování v parlamentu. Požadavkem je, aby každý ze žadatelů byl na základě metodiky přiřazen do jedné z kategorií, kterých může odhadem tak 10-20 a mezi kterými existuje pevně dané pořadí priorit. V rámci každého schvalovacího kola, kterých může být i několik za rok, bude známo, jaký objem finančních prostředků bude rozdělován. Každá z kategorií může být schválena pouze jako celek.

Parlament může schválit návrh tak, jak byl předložen. Poslanci však budou mít také právo po určitou přípravnou dobu přeřadit jednotlivé návrhy z jedné kategorie do druhé, a to oběma směry, pokud pro takovýto návrh či skupinu návrhů získají nutný počet hlasů.

Obdobný způsob bude realizován i pro opačný proces, kdy se naopak dříve schválené návrhy budou vyřazovat. K tomu může docházet především tehdy, pokud se ukáže, že očekávané přínosy zůstaly za očekáváním, v případě zvyšování nákladů, kdy se konkrétní návrh propadne do kategorií s nižšími prioritami, nebo když se objeví nové návrhy, jejichž ekonomika bude slibovat lepší výsledky.

Větší kontrola veřejností

Posledním důležitým fragmentem, který může být opět do určité míry řešen nezávisle na ostatních, je větší zapojení široké i odborné veřejnosti, a to jak do schvalovacích procesů (nepřímo), tak do kontroly. Existuje několik momentů,

1. kompletní fronta žadatelů o příspěvek, resp. fronta na posouzení k vyřazení,

2. kategorizace požadavku do preferenční skupiny, ať už automatem či konkrétní osobou,

3. požadavek na přeřazení z jedné preferenční skupiny do druhé při schvalování či vyřazování, včetně konkrétního poslance žádajícího o změnu,

4. hlasování poslanců o návrzích na přeřazení a

5. dosažené přínosy schváleného projektu za časové období,

které mohou být plně zveřejněny (s výjimkou návrhů vyžadujících utajení). Tam, kde požadavek čeká na zpracování, by bylo možné i od veřejnosti přijímat připomínky, které by mohly vést ke zvýšení kvality posuzování.

Už jen samotný fakt, že se někdo dívá nebo může dívat, může mít pozitivní efekt, podobný efektu, jaký mají neozbrojení váleční pozorovatelé v oblastech konfliktů. Přijímání a zapracování připomínek pak může vést k využití zejména odborné veřejnosti, jejíž členové si tímto mohou vydobýt i renomé – což se může odrazit i v tom, že na jejich budoucí připomínky bude brán větší zřetel.

Kromě zvýšení kvality posuzování by větší zapojení veřejnosti mohlo pomoci i překlenout bariéry mezi občany a jejich úředníky.

Závěr (co dále?)

Připusťme na okamžik, že předložený návrh vzbudil zvědavost přinejmenším do té míry, že by stálo za to zjistit, jestli na něm něco nemůže doopravdy být. Konceptuálně vychází návrh ze dvou směrů. Prvním z nich je Beyond Budgeting, „sada principů a manažerských procesů“ pro finanční plánování v období nejistoty. V českém akademickém prostředí si jím zabývala prof. Ing. Jana Fibírová z VŠE. Dle informací z katedry však paní profesorka bohužel v současnosti omezila veškeré odborné aktivity. Druhým pak Applied Information Economics, jež v kostce charakterizuje název asi nejznámější knihy prezidenta institutu Douga Hubbarda How to Measure Anything. Tento směr by byl zodpovědný za vytvoření srovnávací metodiky, ale dal by se časem použít i pro tvorbu statistických modelů budoucích očekávaných přínosů, tj. automatické kontroly, nakolik se slibované přínosy mohou blížit realitě.

Na návrhu je samozřejmě stále mnoho oblastí, které by se musely dotáhnout, prověřit, třeba i pozměnit, pokud by se předpoklady v dané oblastí ukázaly jako slepá ulička. Nic z toho není možné, nezačne-li se experimentovat. Na tomto experimentu by se museli podílet odborníci z ministerstva financí, ČNB, ČSÚ a byl bych rád, kdyby i NKÚ. V případě zájmu by bylo možné oslovit i výše zmiňované odborníky ze zahraničí. Minimálně u Mr. Hubbarda je možné počítat s představením jeho metody v rámci presales aktivit. Náhodou jsem narazil na projekt „Posílení řízení a kontroly veřejných financí“ v gesci ministerstva financí financovaný Norskými fondy, který by z veřejně dostupných informací mohl mířit podobným směrem. Toto jsou potenciální spojenci.

Existují ale určitě i potenciální nepřátelé. Už více než sto let se celé generace ekonomů, národohospodářů a manažerů učí, že rozpočet je jediným možným způsobem, jak udržet kontrolu nad financemi. Řada dodavatelů vytvořila a úspěšně aplikuje obchodní strategie, které vycházejí z toho, jak rozpočtování funguje. A minimálně po přechodnou dobu bude starý způsob určitě vyžadovat méně úsilí. Přestože Beyond Budgeting umí na všechny tyto připomínky racionálně odpovědět, ani zdaleka to neznamená, že je tím problém vyřešen. I proto může být nezbytné začít raději v malém a v prostředí, které změnu podporuje nebo je přinejmenším ochotné se jí přizpůsobit, pokud se osvědčí.

I kdyby se ukázalo, že na realizaci takovéhoto experimentu už nezbývá dost času a reakce musí přijít rychleji, tj. s větší měrou nejistoty a tím s větší pravděpodobností chyb, mohl by celkový koncept ukazovat cestu, jak těch chyb udělat co nejméně a jak je co nejrychleji napravit.