"Za prvé, odstraněním ústavních atributů jsme položili symbolickou hráz určitému federálnímu experimentu, na který Evropská unie není podle našeho názoru zatím připravena."
(Alexandr Vondra o Lisabonské smlouvě, Senát, 24. dubna 2008, podtržení autor)


V Laekenské deklaraci si členské státy Evropské unie v roce 2001 stanovily celkem 4 hlavní, poměrně rozumné úkoly:

- lépe rozdělit kompetence mezi EU a členské státy a lépe je definovat;
- zjednodušit právní nástroje EU;
- učinit EU celkově demokratičtější, efektivnější a transparentnější; a
- zjednodušit základní smlouvy, resp. nově uspořádat Unii na ústavních základech.

Impulsem nebylo pouze nadcházející 50. výročí založení Evropského společenství uhlí a oceli a mně těžko pochopitelná snaha učinit při té příležitosti něco velikého a zásadního, ale především blížící se rozšíření EU, zdvojnásobení počtu jejích členů a s tím spojené přehnané obavy, že v tak velkém počtu nebude EU schopna rozhodovat a hladce fungovat.

Prvním výsledkem této snahy byla tzv. Evropská ústava, s patřičnou pompou podepsaná koncem října 2004. Bylo to zbytečně uspěchané dílo, připravené narychlo tak, aby mohlo být podepsáno záhy po rozšíření, takže noví středovropští členové byli postaveni před hotovou věc. Evropskou ústavu však paradoxně "nezabili" oni, ale voliči Francie a Nizozemí. A nyní je tedy na stole Lisabonská smlouva, další narychlo ušité dílo, výsledek tlaku zejména Německa a jeho předsednictví (předsednictví jinak sympatického Portugalska se neslo již jen ve znamení "závěrečné korektury" a podpisu).

Velké pokrytectví

Lisabonská smlouva je jedno velké pokrytectví, ne-li podvod. Podívejme se krok za krokem na jednotlivé hlavní změny, a srovnejme s Evropskou ústavou a se stávajícím stavem:

Přednost tzv. evropského čili komunitárního práva před vnitrostátními právními řády členských států byla v Evropské ústavě výslovně zakotvena, v Lisabonské smlouvě není zakotvena. Již léta (od roku 1964) je však uznávána na základě judikátů Evropského soudního dvora, což Evropská rada neopomněla v Lisabonu výslovně připomenout. Já zas nemohu nepřipomenout, že z vnějšku nařízená přednost a přímá závaznost jiného právního řádu jsou společně typické pro dílčí subjekty federálních států, ale se svrchovaností nejdou dohromady. Ale to není nic nového, toto uspořádání vnutila EU členským státům již dávno.

Na místě Evropského společenství (1. pilíř) a Evropské unie (2. a 3. pilíř) formálně vzniká jediná Evropská unie a je jí výslovně přiznána právní subjektivita. Sloučení není na škodu. Právní subjektivitu má EU od samého počátku, protože kdyby ji neměla, neschválila by jediný puntík - nyní se to jen výslovně uvedlo do zakládajících smluv. Obojí - sloučení i explicitní uznání právní subjektivity - učinila již Evropská ústava, Lisabonská smlouva tedy v tomto neznamená žádný posun.

Listina základních práv Evropské unie ... ani oblečená, ani nahá, ani pěšky, ani za vozem - původně byla coby "zásadní" novum součástí Evropské ústavy, nyní není součástí Lisabonské smlouvy, ta se na ni toliko odkazuje a v důsledku toho má Listina stejnou právní sílu, jako samotná Lisabonská smlouva - Pat a Mat by to nevymysleli lépe ... Podstatná je samozřejmě ona právní síla, je-li či není-li Listina součástí Lisabonské smlouvy je úplně jedno. Je však třeba pochválit českou vládu za výkladové prohlášení, podle kterého považuje Česká republika ustanovení Listiny za určené výhradně orgánům a institucím Unie, členským státům pak jedině tehdy, pokud provádějí právo Unie (prohlášení č. 53 připojené k Lisabonské smlouvě).

Co mne v klidu nenechává je komunitarizace tzv. 3. pilíře, tj. celé oblasti policejní a justiční spolupráce. Ta až dosud fungovala na striktně mezistátní bázi, nyní budou i předpisy v této oblasti spíše nadstátní než mezistátní: budou přímo závazné, budou mít automaticky přednost před vnitrostátním právem a bude se jich možno dovolávat u Evropského soudního dvora (mimo tedy zůstává pouze stávající 2. pilíř, tedy společná zahraniční a bezpečnostní politika). To je poměrně významná změna oproti stávajícímu stavu, nikoli však oproti návrhu Evropské ústavy.

Rozdělení pravomocí

Oproti stávajícímu stavu je o něco lépe a přehledněji vymezeno rozdělení pravomocí mezi EU a členské státy, a to na základě zásad svěření pravomocí, subsidiarity a proporcionality (jedná se o model velmi podobný rozdělení pravomocí mezi spolek a země podle Základního zákona SRN):

Podle zásady svěření pravomocí jedná Unie pouze za účelem dosažení svých cílů, s tím, že pravomoci, které jí nejsou svěřeny, zůstávají v pravomoci členských států; to by samozřejmě platilo tak jako tak, protože členské státy si založily Unii a nikoli naopak. Jiná věc ovšem je, jak široce si Komise, potažmo Evropský soudní dvůr jednotlivé pravomoci vyloží - až dosud měly oba orgány tendenci vykládat si příslušná ustanovení velmi extenzivním způsobem a nic je nenutí tuto praxi změnit.

Podle zásady subsidiarity v oblastech sdílených pravomocí jedná Unie jen tehdy, je-li to z hlediska zamýšlených výsledků na úrovni Unie výhodnější než na úrovni států (rozhodování, co je či není výhodnější, je politicum par excellence, přičemž v roli sudího je v konečné instanci Evropský soudní dvůr).

Konečně, podle zásady proporcionality nesmí obsah ani forma činností Unie překročit rámec toho, co je nezbytné pro dosažení jejích cílů.

Oproti ústavní smlouvě zakotvuje smlouva lisabonská navíc ještě jednu zásadu, a to zásadu flexibility. Ta doplňuje zásadu subsidiarity a znamená, že pravomoci mohou putovat nejen od členských států k Unii, ale i naopak (nicméně zakázáno to nebylo ani dříve). V praxi to bude znamenat, že Rada může požádat Komisi, aby předložila návrh na zrušení legislativního aktu. A je velmi hezké, že Komise se nechala oficiálně slyšet, "že bude těmto žádostem věnovat zvláštní pozornost" - člověka napadá otázka, zda je zde Komise pro členské státy nebo členské státy pro Komisi ...

Představitelé a hlasování

Evropská rada nově získá stálého předsedu, jakousi "hlavu" či rádobyhlavu EU. Bude si jej volit kvalifikovanou většinou na dva a půl roku. Podle návrhu Ústavní smlouvy nemělo jít o předsedu, ale o prezidenta Unie. Pravomocí mít příliš nemá, nicméně až budoucnost ukáže, jaký bude jeho faktický vliv. A ten bude jistě více dán osobností prvního předsedy než názvem jeho funkce (ostatně, v čele Číny formálně stojí také předseda a ne prezident).

V souvislosti se zavedením funkce stálého předsedy velmi výrazně poklesne význam předsednického státu - ten bude napříště odpovědný pouze za přípravu sektorových rad, pravděpodobně tím mají padnout i dosavadní priority předsednictví - ty dost možná budou nahrazeny prioritami stálého předsedy.

Evropská ústava předpokládala vznik funkce ministra zahraničí EU, Lisabonská smlouva jej pouze přejmenovává na vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku. Jmenovat jej bude Evropská rada se souhlasem předsedy Komise a Evropského parlamentu.

Velmi podstatné z hlediska charakteru Unie vůbec je hlasování v Radě. Podstatou suverenity je, že není možné být při přijímání nějaké normy přehlasován a následně touto normou bez dalšího vázán. Suverén je ten, kdo může být zavázán jen jím uzavřenou smlouvou. Jakmile mohu být zavázán nařízením, pak prostě již suverénem nejsem, nejsem již svrchovaný, ale pouze autonomní. V EU to bylo obcházeno tak, že pro přijetí závazného nařízení bylo třeba souhlasu všech. Později byla zavedena ve vymezených případech kvalifikovaná většina, kdy nadto hlasy různých členských států měly arbitrárně danou různou váhu.

Nyní má být toto vážené hlasování nahrazeno tzv. dvojí většinou, definovanou jako dané procento členských států majících dohromady určité procento obyvatel Unie. Blokační menšina je oproti tomu dána jen v závislosti na procentu reprezentovaných obyvatel Unie. To v praxi to povede k dalšímu posílení lidnatých států na úkor států malých, tj. k dalšímu posílení principu poměrného zastoupení na úkor zastoupení paritního.

Toto nejenže je v příkrém rozporu se suverenitou členských států, nerovnost členských států je zde dokonce ještě výraznější, než v některých federacích (tam zpravidla bývají dvoukomorové systémy, jedna komora je složena paritně, druhá poměrně, vyžaduje se souhlas obou - typicky např. Kongres USA). To je pravděpodobně nejzásadnější změna oproti stávajícímu stavu (a obsažená již v návrhu Ústavní smlouvy).

Oproti tomu snížení počtu členů Evropského parlamentu ze 785 na 751 poslanců nestojí za řeč.

Konečně, nic se nemění na postavení orgánu, u kterého by se mělo se změnami začít, totiž Komise (pokud tedy nepočítáme výrazné posílení její úlohy v souvislosti s navrženou komunitarizací 3. pilíře). Stejně tak se změny nedotýkají ani druhého orgánu, jehož představitelé nejednají v zastoupení členského státu, ale EU, totiž Evropského soudního dvora.

V teoretické rovině je posílena role vnitrostátních parlamentů. Mohou dát odmítavé stanovisko k legislativnímu návrhu Komise, pokud je podle nich v rozporu s principem proporcionality či subsidiarity (tzv. žluté a oranžové karty však k zablokování nestačí - jen k opětovnému "přezkoumání"; červená karta platí jen pro rodinné právo ...). Za velký úspěch je vydáváno prodloužení lhůty k posouzení návrhů parlamenty ze šesti na osm týdnů (česká Sněmovna jedná v šestitýdenních cyklech) ...

A konečně, oproti Evropské ústavě nemá Lisabonská smlouva tzv. "ústavní charakter" - t.j. nezakotvuje vlajku, hymnu, místo prezidenta zavádí stálého předsedu, místo ministra zahraničí vysokého představitele, atd. Nadto opouští celkem přehlednou strukturu jediného dokumentu a je formulována velmi nepřehledně formou novelizace stávajících Maastrichtské a Římské smlouvy.

Převlečená Evropská ústava

Sečteno a podtrženo, Lisabonská smlouva se od Ústavy pro Evropu neliší vůbec v ničem podstatném. Opuštění ústavního charakteru má symbolický význam, nicméně symboliku EU již má a doplnit přímo do textu ji lze kdykoli. Novelizační forma činí primární právo Unie ještě více nepřehledným, než je tomu nyní - Maastrichtská a Římská smlouva nyní připomínají tucetkrát záplatovanou vestu; z formálně právního hlediska je Lisabonská smlouva naprosto neuvěřitelný paskvil, za který se každý profesionální legislativec musí hluboce stydět.

Pokud jde o slibovanou demokratizaci Unie, situaci nejlépe vystihuje ten prostinký fakt, že vlády mají obavy předložit Lisabonskou smlouvu k referendům a jednají se svými národy jako s nesvéprávnými dětmi či se jich dokonce bojí. Je smutné, že tuto zbabělou taktiku zvolila i česká koaliční vláda. Je sice pravdou, že tzv. smlouvy podle čl. 10a Ústavy, kterými se přenášejí některé pravomoci orgánů České republiky na mezinárodní organizaci nebo instituci, mohou být schvalovány buď ústavní většinou, nebo v referendu. Na druhou stranu Lisabonská smlouva zásadním způsobem mění podmínky našeho vstupu do EU, schválené v referendu, a z hlediska prosté lidské logiky by tedy i ona měla být předložena k rozhodnutí v referendu.

Ústava pro Evropu byla jen jedním z mnoha řešení laekenského zadání, Lisabonská smlouva jím není vůbec. Lisabonská smlouva není žádný kompromis. Či přesněji, je to kompromis asi tak, jako když mne přepadnou a výměnou za to, že mne nezabijí, jim vydám všechny cennosti. To není kompromis, to je diktát. Pravda, k Lisabonské smlouvě dostaneme navíc dokonce i lízátko v podobě žlutých a oranžových karet ...

Evropská komise v podstatě bez demokratické legitimace a zázemí se snaží ovladat členské státy, či se některé lidnaté státy naopak snaží používat Komisi jako svůj nástroj, Evropě se snaží vládnout jakýsi "evropský národ", který však nemá o moc více členů, než je zaměstnanců Komise a ostatních orgánů EU a jejich rodinných příslušníků. Ostatním se Brusel Lisabonem nijak nepřiblíží, naopak, ještě více se jim vzdálí. Takto to nemůže dlouho vydržet. A je jen otázka, kdy a jak a s jakými následky pro celou Evropu se celý tento umělý systém zhroutí.

Lisabonská smlouva je slepá ulička. Vstoupí-li v platnost, prohrají všichni, členské státy, jejich obyvatelé a nakonec i Unie samotná.

Evropské choroby

Co tedy s Evropskou unií dál? Je nějaká jiná cesta?

Evropská unie dnes trpí třemi základními "chorobami".

Za prvé, stále zřetelná propast mezi Západem a Východem, starými a novými členy, státy plynule se demokraticky rozvíjejícími a státy postkomunistickými. Ty první mají tendenci expandovat, ale bojí se, že ztratí část moci a pozic ve prospěch druhých. A ty druhé se chtějí připojit, neustále chtějí dohánět náskok prvních, a mají tendenci stavět se do role poslušných žáčků či dokonce sluhů výměnou za pár úsměvů. To pak nejen vyvolává zdání nerovnosti, ale nerovnost samotnou. Čím více se jedni odtahují, tím víc se druzí lísají. A čím víc se lísají, tím víc se první chovají nadřazeně.

Za druhé, dnešní EU je ztělesněný sen všech menševiků. Zatímco bolševici spěchali, šli doslova přes mrtvoly a o to dříve se jejich vysněné říše zhroutily, menševici byli trpěliví a západní Evropa zatím dospěla k socialismu tak nějak sama. A zatím se nezhroutil. Dnes pak mají socialisté tendenci tento plynulý vývoj zakonzervovat, aby již nebyla možná cesta zpět, demokracie pro ně byla jen nutným zlem - dnes mají tendenci zakonzervovat Evropu k obrazu svému, a to prostřednictvím v podstatě nikým nekontrolované EU a zejména pak její Komise, posedlé plánováním a organizováním všeho možného i nemožného (ostatně, co by taky jinak ta kvanta euroúředníků pořád dělala? ...).

A konečně za třetí, socialismus znamená nejen dirigismus, ale i univerzalitu a jednotu, čím centrálnější plánování, tím lepší plánování, a národní vlády se tudíž jeví jako překážky, které se Bruselu při jeho bohulibé činnosti pletou pod nohama ... odtud pak tendence k federalizaci Evropy.

Zkrátka a dobře, EU zašla mnohem dál, než měla, od původní montánní unie došla až k takovým cílům, jako je sociální soudržnost, a dokonce je připravena mluvit i do rodinné politiky.

Evropská unie by se vůbec nejdříve ze všeho měla zastavit, dát si pauzu, vydýchat se, vzpamatovat se a až pak přistoupit k reformám. Ty by měly maximálně omezit moc Komise a vycházet ze skutečné, ne Komisí připravené dohody mezi státy. Dohody zásadně všech. Na tomto principu, vycházejícím v zásadě zdola a ne shora, se pak lze dohodnout na lecčems. Lze se samozřejmě dohodnout i na posílené spolupráci, a to nikoli pouze v oblasti policejní a justiční spolupráce. Není však dlouhodobě udržitelné, aby nikým reálně nekontrolovatelní úředníci Evropské komise měli de facto větší moc, než členské státy.

Reforma Unie by byla možná, znamenalo by to však především, že nebude nic dáno předem, nic svatého a nedotknutelného, že se "Evropané" vzdají svého snu o federální jednotné Evropě. Jenže nevěřím tomu, že se ho vzdají, tito lidé budou vždy chápat vývoj jednosměrně jako cestu od špatného k lepšímu a ještě lepšímu, jakousi cestu za konečným, absolutním dobrem. Pro takové lidi pak je Lisabonská smlouva jen politováníhodným zdržením. A pak nezbývá než doufat, že se řeči o míru zase jednou nezvrhnou v pravý opak a že výsledkem sjednocování Evropy nebude Evropa rozdělenější a jako celek bezbrannější, než kdy dřív.