3.3.2024 | Svátek má Kamil


PRÁVO: Ústavní otcové, nabijte si muškety!

23.5.2011

Když soudci vykládají ústavu, nemají se ohlížet, co řekli jejich zahraniční kolegové. Mají se ptát, co chtěli ti, kdo konstituci psali

Konstituční tribunál v poslední době zrušil reformu nemocenské, výpočet důchodů a nejnověji přeškrtl i škrty ve stavebním spoření. Hned několikrát tím vstoupil na území, které mu má zůstat zapovězené.

Ne proto, že šlo o věci politické, ale čistě z úcty k tomu, co mu má být nejdražší – k ústavě a těm, kdo nám ji dali.

Mám takový sen: v paláci českého Ústavního soudu visí řada obrazů. Solón, Lykúrgos, Mojžíš a další velcí ústavodárci dějin. A taky výjev tento: poprava sira Roberta Tresiliana. Krásný středověký obraz z dílny kronikáře Jeana Froissarta. Ústavní soudci udělají dobře, pokud na něj budou hledět denně. A přemítat nad ním…

Kdo byl sir Robert Tresilian? Nejvyšší soudce anglického království v 80. letech 14. století. Tehdejší král Richard II. usoudil, že smí uvalovat daně bez souhlasu parlamentu té doby (baronů) – a sir Robert vydal rozhodnutí, jež králi přitakalo. Fakt, že soud rozhodl o zdanění, považoval parlament za tak zkázonosný zásah do svých výsostných práv, že se chopil moci a nařídil sira Roberta v roce 1388 stít. Hle, chvíle, z níž se zrodil konstitucionalismus – politické uspořádání, jež vyznáváme jako nejlepší možné, protože moc vlády, zákonodárců i soudců v něm má své meze – mantinely dané ústavou.

Ano, lze namítnout, že ústava přece státním institucím pravomoci naopak přiznává. Jenže podstatné je především to, že jiné jim striktně zapovídá – a moc každé z nich tak důsledně limituje.

Děje se tak již od dob americké ústavy z roku 1787. To ona rozdělila nově ustanovenou federální vládu na tři složky (legislativu v podobě Kongresu, exekutivu v čele s prezidentem a justici v čele s Nejvyšším soudem). Celkově pak její moc ještě navíc omezila tím, že jí přiřkla jen přesně vyjmenované pravomoci. Všechny ostatní jí byly automaticky upřeny a patřily pouze jednotlivým členským státům unie (jejichž moc zase omezovaly ústavy státní).

Jeden z otců americké konstituce Alexander Hamilton byl i proti tomu, aby se součástí ústavy stala také Listina práv, neboť tvrdil, že by byla zbytečná: federální vláda se přece nemůže stát hrozbou pro svobody občanů a států, neboť má k dispozici jen přesně definované pravomoci. Jenže lidé, kteří se přece jen báli, že ústava vytvoří příliš silnou federální vládu – antifederalisté – na včlenění Listiny práv trvali a odmítali bez ní konstituci přijmout. Proto další z ústavních otců, přesvědčený federalista James Madison, sepsal Listinu práv (Bill of Rights), která tvoří prvních deset dodatků ústavy.

Po občanské válce Severu proti Jihu byly ale v letech 1865– 68 přijaty tři dodatky další, které souhrnně zavedly, že Listina práv bude nadále platit nejen pro federální vládu, ale i pro vlády jednotlivých členů unie.

Další změnu přinesla éra Franklina Delano Roosevelta a jeho program New Deal. A byla to změna podstatná – právě na přelomu třicátých a čtyřicátých let 20. století totiž proběhla tichá ústavní revoluce. Příkladem budiž rozhodnutí Nejvyššího soudu z roku 1942 v případu Wickard versus Filburn, podle něhož federální vláda (Kongres a prezident) mají právo zakázat kterémukoli farmáři Spojených států produkovat obilí nad stanovenou kvótu, byť by bylo určeno jen pro jeho vlastní spotřebu a nikoli pro obchodování. Jinými slovy: federální ústava prý umožňuje federální vládě zakázat produkci potravin nad stanovenou míru.

Kdyby toto rozhodnutí četli ústavní otcové, vůbec by neztráceli čas argumentací, rovnou by začali brousit šavle a nabíjet muškety – považovali by je totiž za akt tyranie srovnatelné s tou, jíž se vůči nim v roce 1776 dopouštěla britská Koruna.

Po zmiňovaném rozhodnutí konstitucionalismus ve Spojených státech skončil. Alespoň v tom smyslu, že text a původní záměr ústavodárců přestaly být závazné pro interpretaci ústavy ze strany soudců Nejvyššího soudu.

Jak se to mohlo stát? Zvrácenou interpretací konstituční obchodní klauzule (commerce clause). Ta dávala federální vládě pravomoc regulovat obchod se zahraničím i mezi státy. Jenže v původním záměru hlavně proto, aby mohla zasahovat v zájmu obchodu – aby státy nemohly klást obchodu překážky. Soudcové, které přinesl New Deal, však interpretovali tuto klauzuli expanzivně – jako pravomoc federální vlády regulovat cokoli, co se týká ekonomiky.

Tenhle moment upozornil na kontrast mezi právy chápanými jako svobody a právy hospodářskými či sociálními. Ta první říkají, co vám státní moc nesmí udělat. Ta druhá tvrdí, že vám státní moc má něco poskytnout. A právě tenhle rozdíl má zásadní důsledky pro ústavní soudnictví, jak ještě uvidíme.

Podívejme se teď na českou ústavu. Ta na rozdíl od americké zakládá Ústavní soud – tedy instituci explicitně určenou pro interpretaci konstituce. (Ve Spojených státech je naproti tomu interpretace ústavy společným dílem tří sobě rovných složek: legislativy, exekutivy a justice).

Na podzim 2009 náš Ústavní soud prohlásil zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny – tedy její rozpuštění ústavní většinou v parlamentu – za neústavní. Jsem přesvědčen, že se jednalo o správné rozhodnutí, neboť parlament jednal ultra vires (mimo pravomoci mu přidělené ústavou) – pokusil se totiž rozpustit sněmovnu jiným způsobem, než předpokládá konstituce, aniž by konstituci změnil.

Tentýž Ústavní soud však o něco později prohlásil za neústavní i stávající systém důchodů. A jsem přesvědčen, že toto rozhodnutí bylo nesprávné – a ultra vires tentokrát jednal Ústavní soud. Proč?

V konstitucionalismu jsou fiskální pravomoci (zdanění, výdaje) doménou parlamentů, nikoli soudů. Proti špatným daním a výdajům existuje řešení – nikoli však soudní, nýbrž politické: voliči v příštích volbách změní parlament či tu jeho komoru, která o rozpočtu rozhoduje. Lze namítnout, že součástí naší ústavy je i Listina základních práv a svobod a součástí Listiny jsou i takzvaná práva sociální – a i ta má tudíž soud chránit a vynucovat si je. A tím se dostáváme k jádru problému: Co vlastně znamenají práva sociální? Nebo obecně, co vlastně znamenají jednotlivé pasáže ústavy? Na základě čeho je má Ústavní soud interpretovat?

V Americe proti svévolné interpretaci ústavy ze strany Nejvyššího soudu vyvstala škola, které se říká „originalismus“. Ten tvrdí, že má-li ústava mít svůj smysl (omezení moci) a má-li být její interpretace ze strany soudu věrná, musí si Nejvyšší soud položit otázku „co měl ústavodárce na mysli?“ – a na ni odpovědět. Tato odpověď je pro správný výklad klíčová. Když soudce interpretuje ústavu své země, nemá se ohlížet na to, jak rozhodly ústavní soudy Kanady, Belgie nebo Zimbabwe, nýbrž na to, co pod ústavou a jejími pasážemi zamýšleli otcové, kteří konstituci psali a přijímali.

Má-li ústava fungovat – tedy omezovat moc – pak význam jejích jednotlivých pasáží musí být neměnný. Nemá to být žádná „Living Constitution“, která (aniž by se ústavodárným procesem změnil její text) se „mění“ tak, jak rozhodne ústavní soudce. Tento druhý typ ústavní interpretace totiž znamená svévoli – a neomezenou moc ústavních soudců, kteří pak tvrdí, že ústava je to, co říkají oni. Jenže to už pak nemůžeme mluvit o vládě práva, leda o vládě člověka.

Co bylo původním záměrem tvůrců české ústavy? Mimo jiné ta skutečnost, že IV. hlavě Listiny (hospodářská, sociální a kulturní práva) nepřipisovali stejně silný status jako například její hlavě II. (lidská práva a základní svobody).

Když se ve Federálním shromáždění v roce 1991 Listina přijímala, na II. hlavě – uznávající (nikoli vytvářející!) základní lidská přirozená práva – se shodly demokratická pravice i levice. Demokratická pravice však nepovažovala sociální práva za práva přirozená, ale pouze za konvence té které společnosti, jež lze demokraticky odhlasovat, které však nemají mít ústavní status. Demokratická levice si je ovšem do Listiny včlenit přála a nakonec byl uzavřen kompromis: pravice akceptuje sociální práva v Listině výměnou za to, že levice tamtéž akceptuje formulaci „Lidský život je hoden ochrany již před narozením“ (článek 6).

Co ta formulace znamená? Zákaz potratů? Nikoli, to nebylo úmyslem otců ústavodárců. Lze jen říci, že česká ústava negarantuje právo na potrat coby právo ústavní, ani ale nepožaduje naprostý zákaz potratů; ta otázka zůstává v kompetenci zákonodárců.

Obdobné je to s takzvanými sociálními právy: v důsledku kompromisu při přijímání Listiny mají stejnou váhu jako pasáž deklarující, že „lidský život je hoden ochrany již před narozením“. Podle původního záměru ústavodárců se zkrátka nejedná o substantivní pojetí sociálních práv, nýbrž spíše o proklamaci. Více jde tedy o aspiraci naší politické společnosti než o práva vynutitelná vůči parlamentní většině. Vynucování sociálních práv soudní mocí proti parlamentu s odvoláním na IV. hlavu Listiny je něčím obdobným, jako kdyby soudní moc u nás zakázala potraty s odvoláním na článek 6 (1) Listiny – soud by jednal proti původnímu záměru ústavodárců, tedy ultra vires.

Vynucování sociálních práv ústavním soudnictvím je zasahováním do fiskálních pravomocí parlamentů, v posledku až nepřímým nařizováním výše daní a výdajů. Ústavní soud tak může nepřímo nařizovat, že vzhledem k údajné nutnosti zajistit sociální práva, je nutné zvýšit daně – tedy že existuje něco jako neústavně nízká míra zdanění! Opět, kdyby otcové zakladatelé konstitucionalismu slyšeli o myšlence, že příliš nízké daně jsou neústavní, neztráceli by čas argumentací a rovnou by začali brousit šavle a nabíjet muškety.

Revoluce, jež daly zrod konstitucionalismu, se totiž nesly vždy v duchu požadavku, aby určování výšky daní i státních výdajů bylo doménou volených politických reprezentací, nikoli soudů.

Bylo by tak zdrávo, aby soudci – vždy když budou v pokušení rozhodovat o fiskálních otázkách – věru pomyslili na smutný to osud ubohého sira Roberta!

Tento text nemá být v žádném případě chápán jako útok na náš Ústavní soud coby instituci, je jen polemikou s určitým názorem. Vychází z přesvědčení, že rozhodování o fiskálních otázkách ze strany soudů má tendenci rušit rozdělení státní moci na složky a ničit omezení moci státu, jež jsou pro konstitucionalismus podstatná.

Ústavní soud ČR jako instituce opakovaně prokázal svůj význam a jeho role bude důležitá i v budoucnu: shledáním ústavnosti Lisabonské smlouvy je taky oprávněn říkat, co její pasáže znamenají ve světle naší ústavy na našem území. A jako takový bude náš Ústavní soud protiváhou potenciálního monopolu Evropského soudního dvora na závazný výklad Lisabonské smlouvy. Silné národní ústavní soudy jsou tedy dobrou prevencí koncentrace moci v Evropě do jedněch rukou.

Lze namítnout, že pohled výše nastíněný není pohledem právníka. Zajisté, je to pohled politické filozofie. Na svou obhajobu pouze uvedu, že v době vzniku konstitucionalismu většina tehdejších právníků stála na straně královského absolutismu a byli to političtí filozofové jako John Locke, kteří navrhli a promysleli ústavní rozdělení a omezení moci – tedy konstitucionalismus.

LN, 21.5.2011

Autor je ředitel Občanského institutu