V r. 2007 zasáhlo Nejvyšší státní zastupitelství do živé kauzy tehdejšího místopředsedy vlády Jiřího Čunka jejím odebráním „chybujícímu“ přerovskému dozorovému státnímu zástupci Radimu Obstovi a předáním „správnému“ jihlavskému Arifu Salichovovi, který splnil očekávání zastavením Čunkova trestního stíhání. Zákrok vyvolal nelibost mezi státními zástupci, novináři, částí politiků, veřejností. Vypukla „válka žalobců“, na jejímž pozadí se do společenského povědomí dostalo přesvědčení o nutnosti reformovat státní zastupitelství, nahradit nejvyšší státní zástupkyní Renatu Veseckou nějakým „spasitelem“, vydat nový zákon o státním zastupitelství. Zrodila se také mantra o potřebě posílení nezávislosti státního zastupitelství, jejíž uživatelé si obsah pojmu vykládají různě. Většina ji pouze bezmyšlenkovitě papouškuje, aniž by se o její smysl starala.

Vnucuje se při tom otázka, zda je skutečně nutné rozšiřovat samostatnost státního zastupitelství nad současnou úroveň, když je přece dost nezávislé na to, aby se mohlo pustit do provedení takových akcí, jako byla zmíněná „kauza Čunek“, nověji „kauza Rath“ či „Nagygate“ nebo stíhání bývalého ministra Martina Bartáka a jiných, při nichž umně obcházelo pravidla místní a věcné příslušnosti.

Události z r. 2007 zasahují svým vlivem až do dneška. Na návrh exministra Jiřího Pospíšila, capo di tutti capi pachatelů nepřístojností z r. 2007, a s požehnáním „kmotra“ Romana Jurečka nahradil Renatu Veseckou bývalý zástupce ČR v Eurojustu Pavel Zeman, který začal neprodleně plnit zadání. Na půdě Nejvyššího státního zastupitelství a v součinnosti s ministerstvem spravedlnosti vznikla předloha nového zákona o státním zastupitelství, která na návrh ministra Pavla Blažka prošla do Poslanecké sněmovny. Její postup ke schválení zastavila zpětvzetím exprokurátorka Marie Benešová, dočasná ministryně spravedlnosti ve vládě kamarádů Miloše Zemana. Předložila pak nicotnou novelu současného zákona, jejíž přijetí by odsunulo úvahy o nutnosti přípravy nového zákona o několik let. Naštěstí s ní neuspěla.

Po nástupu paní ministryně Heleny Válkové zpočátku pokračovaly práce na vrácení předlohy zákona do legislativního procesu. Avšak počátkem léta paní ministryně z neznámých důvodů původní záměr opustila a zahájila přípravu koncepčně zcela odlišného zákona, jehož paragrafové znění předložila koaliční radě před několika dny. Odpůrci její koncepce se ale postavili na odpor a vzplanuly vášně, jejichž projevy vyvrcholily rozhovorem Pavla Zemana pro Lidové noviny dne 10. listopadu 2014 a seminářem, který z popudu spolku Šalamoun proběhl v Poslanecké sněmovně dne 14. listopadu pod záštitou Ústavněprávního výboru. Koaliční rada reagovala na situaci ustavením pracovní skupiny, která má rozhodnout o dalším postupu. Jejími stálými členy jsou paní ministryně a její první náměstek Robert Pelikán a zástupci všech tří koaličních stran. Protože strany vládní koalice považují stát za své léno, pro zástupce opozičních stran a státního zastupitelství není v komisi místo.

Pro pochopení podstaty sporu mezi stoupenci koncepce Heleny Válkové a jejími odpůrci je třeba vědět, že všechny evropské státy mají úřad, který dohlíží na zákonnost předsoudní fáze trestního řízení a zastupuje před soudem veřejnou žalobu. V České republice, Rakousku, Spolkové republice Německo, Lichtenštejnsku a v některých kantonech Švýcarska jím je státní zastupitelství, všude jinde prokuratura. Bez ohledu na formu je takový úřad všude mimo Českou republiku chápán jako nástroj výkonu trestní politiky vlády. S výjimkou Španělska, jehož prokuratura má postavení ministerstva, a České republiky, v které je vztah ministra a nejvyššího státního zástupce vymezen neurčitě, je nejvyšší šéf úřadu přímým podřízeným ministra spravedlnosti. Ale i ve Španělsku má ministr spravedlnosti postavení posledního odvolacího místa proti některým rozhodnutím ministra-generálního prokurátora. Vymezení pravomoci ministra vůči nejvyššímu žalobci je ale v různých zemích různé a podléhá vývoji. Například ve Francii měl ministr spravedlnosti až do července r. 2013 pravomoc vydávat závazné pokyny k velmi významný kauzám. Novelizace zákona ji ale zúžila jen na obecné pokyny. V Rakousku a v Německu zákon přiznává státním zástupcům postavení státních úředníků se zvláštní pracovní náplní. V České republice vnímají státní zástupci označení za úředníky jako urážku.

V úvahách z r. 1993 o vytváření současné struktury státního zastupitelství nehrálo hlavní roli hledisko efektivnosti řízení úřadu, ale řešení otázky „kam s ním“, vyvolané zrušením federálních úřadů, jež se nacházely na území České republiky. Aby se nemuseli „osvědčení soudruzi“ soudci a prokurátoři stěhovat do Brna, jež se stalo „hlavním městem justice“, pro jejich pohodlí se zřídil Vrchní soud v Praze a Vrchní státní zastupitelství v Praze. Kvůli symetrii o něco později vznikl Vrchní soud v Olomouci, který nasál část soudců zrušeného vojenského soudu, a Vrchní státní zastupitelství v Olomouci. Při vzniku vrchních státních zastupitelství se uplatnila česká polovičatost: úřady stejného názvu mají rozdílnou povahu: zatímco pražské vrchní státní zastupitelství je kompaktní úřad se všemi zaměstnanci v jedné budově, olomoucké je velikostně poloviční a tvoří je tři malá pracoviště, rozptýlená po Moravě.

Při utváření vnitřních vztahů uvnitř státního zastupitelství sehrál velkou úlohu strach z obnovení moci prokurátorů a zejména ze silného postavení generálního prokurátora. Tvůrci zákona se svědomitě připravili na minulou válku. Neuvědomili si, že příčinou odpudivé pověsti předlistopadové prokuratury nebylo soustředění moci samo o sobě, ale její zneužití přisluhováním diktatuře KSČ. V domnění, že chrání občany před nadměrnou mocí, vytvořili soustavu, které je vlastní nízká účinnost řízení. Zvláště postavení nejvyššího státního zástupce je slabé až do nesmyslnosti: mimo zaměstnanců působících v budovách NSZ jsou mu přímo podřízeni pouze dva vrchní státní zástupci. Je zde hrubě porušena závazná zásada souladu mezi úkoly, odpovědností a pravomocí.

Také dnes ovlivňuje myšlení tvůrců zákona strach. Na jedné straně to je strach Heleny Válkové a jejích spolupracovníků z důsledků soustředění velké moci v rukou nejvyššího státního zástupce, na straně druhé strach Pavla Zemana z důsledků nepřiměřeného posílení vlivu ministra spravedlnosti na činnost státního zastupitelství.

Kladnou stránkou úvah Heleny Válkové je snaha o vytvoření institucionálních předpokladů pro zvýšení tlaku na odpovědnost státních zástupců za poškozování práv stran řízení. Odpovídá skutečnosti, že odpovědnost státních zástupců nikdo nevynucuje a kární žalobci při vyřizování podnětů ke kárnému řízení a stížností téměř vždy zaujímají postavení „obrany hradu“ proti vetřelci zvenčí.

Modely řízení státního zastupitelství v obou konkurenčních novelách jsou skutečně protikladné. V pojetí Pavla Zemana vytváří trestní politiku státu moc zákonodárná a státní zastupitelství je jejím vykonavatelem. Pro vládu a ministerstvo spravedlnosti zde není místo a přímým nadřízeným nejvyššího žalobce je pouze bůh. V tomto směru jde o pokus o nastoupení jakési „originální české cesty“, která nemá v Evropě obdobu a odporuje ustálenému hierarchickému uspořádání státní správy. Potřebnost jejího nastoupení nevidím - co funguje jinde v Evropě, musí fungovat i u nás. Pokud by se měla důsledně vést úvaha o vyloučení ministerstva spravedlnosti z řízení trestní politiky jako zbytečného mezičlánku, museli bychom dospět až k ustavení státního zastupitelství jako ministerstva, ale i pak by zůstalo v podřízenosti vládě. Tak daleko ovšem Zemanův návrh nejde a je v tomto ohledu polovičatý.

Naprosto jinak ale hodnotím záměr na zrušení vrchních státních zastupitelství, jímž by došlo k posílení postavení nejvyššího státního zástupce dovnitř soustavy narovnáním poměrů mezi jeho úkoly, odpovědností a pravomocí: přímým řízením by zasáhl podstatně hlouběji do struktury státního zastupitelství než dosud, i když stále to nebude až na samé dno, jak by to bylo v případě převzetí pravidel vnitřního řízení prokuratury.

Pokud by se tedy „státnězástupcovský“ model řízení státního zastupitelství „učesal“ tak, aby byla ustanovena přímá podřízenost nejvyššího státního zástupce ministrovi spravedlnosti při rozumném vymezení dělby jejich moci, přechod na třístupňovou soustavu by přinesl zvýšení efektivity řízení státního zastupitelství.

Dílčí otázky, jako je začlenění tzv. „speciálu“ do soustavy státního zastupitelství nebo dělba personální pravomoci ministra spravedlnosti a nejvyššího státního zástupce, jsou ve skutečnosti druhořadé a rozumní lidé by se měli dohodnout na jejich kompromisním řešení, které by vyhovovalo oběma stranám.

Model představený paní ministryní Helenou Válkovou mi připadá jako pokus o polovičaté převzetí rakouského vzoru. Rakousko nemá nejvyšší státní zastupitelství. Každá spolková země má vrchní zemské státní zastupitelství, jehož šéf je přímým podřízeným spolkového ministra spravedlnosti. Na spolkovém ministerstvu spravedlnosti působí malý útvar, který plní úkol koordinace a metodického vedení státního zastupitelství. Tzv. „speciál“ má sice celostátní působnost, ale nestojí ve struktuře státního zastupitelství samostatně, nýbrž je podřazen pod vrchní zemské státní zastupitelství ve Vídni. Vedoucí „speciálu“ není podřízeným ministra, ale vrchního zemského státního zástupce.

Ministerská předloha zákona počítá se zachováním vrchních státních zastupitelství, čili s odříznutím nejvyššího státního zástupce od přímého řízení krajských státních zastupitelství. „Vykastrováním“ vrchních státních zastupitelství vyvedením odborů zvlášť závažné kriminality má vzniknout tzv. „speciál“ pro potírání korupce a zvlášť závažné hospodářské kriminaliy, jehož hierarchické postavení bude odpovídat krajskému státnímu zastupitelství. Aby ale příliš nenarostla moc nejvyššího státního zástupce podřízením „speciálu“ pod jeho úřad, má vzniknout třetí, „speciální“ vrchní státní zastupitelství, které bude vykonávat dohled nad činností „speciálu“. To je rovněž „ryze česká originální cesta“, která nemá v Evropě obdobu. Pravomoc nejvyššího státního zástupce má být dále oslabena rozšířením různých oprávnění ministra. Jeho postavení bude proti současnému ještě daleko slabší. Je otázka, zda by pak nebylo rozumnější jít v přebírání rakouského vzoru do důsledků a nejvyšší státní zastupitelství vůbec zrušit.

Funguje-li přímé řízení státního zastupitelství ministrem v Rakousku, mělo by fungovat i u nás. Rozšíření pravomoci ministra spravedlnosti vůči státnímu zastupitelství by ale přineslo nejen více moci, ale také více starostí, spotřeby času a energie. V tom vidím důvod, proč se touto cestou nepouštět. Ministerstvo spravedlnosti je v důsledku dlouhodobého zanedbávání jeho vnitřních poměrů ze strany stále se střídajících ministrů ve velmi špatné kondici. Přitom má podstatně více úředníků než souběžné úřady Rakouska a Bavorska. Navzdory tomu výstupy z činnosti některých jeho útvarů působí dojmem naprázdno meloucího mlýna. Zásadnímu rozšíření pravomoci ministra vůči státnímu zastupitelství by proto měla předcházet konzolidace ministerstva.