Na základě pátečního
prohlášení prezidenta republiky pro média a vystoupení hradního poradce Jakla v nedělním pořadu Otázky Václava Moravce (OVM),
část 1 i
část 2 lze shledat, že:
- prezident republiky nebude brát ohled na výsledek návrhu skupiny senátorů na přezkum Lisabonské smlouvy u Ústavního soudu v tom smyslu, že by kladné stanovisko ÚS (odmítnutí nebo zamítnutí návrhu) implikovalo ratifikaci,
- svůj podpis (tj. ratifikaci) podmiňuje přijetím garancí, které by bránily použití Listiny základních práv a svobod Evropské unie, která se právně závaznou stává platností Lisabonské smlouvy, zřejmě zejména ve vztahu k eventuálním nárokům sudetských Němců,
- tato garance má být mezinárodně právně závazná a nemá se jednat pouze o politickou deklaraci,
- prezident republiky se politicky nezavazuje, že i v případě získání takových garancí, Lisabonskou smlouvu ratifikuje.
Co toto znamená prakticky:
- právní závaznost garance (dodatku) vyžaduje novou ratifikaci této změny ostatními 26 členskými státy,
- v případě "rychlého" řešení politickými závazkem včlenit dodatek k nějaké příští společné smlouvě členských států ES, jako např. o přistoupení Chorvatska, vznikne časová prodleva, během níž tato garance pochopitelně ještě nebude právně platná; zda by toto prezidentu republiky vadilo nebo nikoliv, není zatím jasné,
- odložení ratifikace až do právní platnosti dodatku by znamenalo odložení platnosti Lisabonské smlouvy v řádově letech.
Může být Listina základních práv EU "zneužita" k prolomení Benešových dekretů?
Těžko to absolutně vyloučit. Je třeba upozornit, že význam lidských práv je odlišný v právu a v politice. Většina lidí zná pouze onen význam z politiky. V právu se však jedná o právní doktrinu a techniku, které ve spojení s konstitucionalismem právními prostředky chrání jednotlivce před "zvůlí" veřejné moci, typicky státu.
Hmotně právní platí, že naprostou většinu toho, co je obsaženo v Listině EU, již nějakým způsobem české právo uznává. Proč je tedy Evropská listina problematická?
Lidskoprávní normy, které mají sílu ústavního zákona, ev. i vyšší, mají vždy dva problematické rysy i v ryze právním použití.
Prvním je jim imanentní abstraktnost. Téměř u žádného lidského práva nemůžete jeho úpravu rozepsat do té podrobnosti, ke které v praxi dochází. Lidská práva na sebe mohou též navzájem narážet a vyřešit všechny kombinace jejich možných vzájemných kolizí prostě předem nelze. Z toho plyne, že případné narušení lidského práva musí vždy vyložit soud, jeho výklad je předem obtížně předvídatelný. Druhá potíž je, že lidskoprávní normy mají vyšší sílu než zákon, jedná se proto o naprosto výjimečnou oblast moci, kde moc zákonodárná i výkonná jsou slabší než moc soudní.
ČR je členem Rady Evropy (nesouvisí s EU) a signatářem v ní vytvořené Evropské úmluvy o lidských právech. Na jejím základě se i čeští občané mohou dovolávat porušení lidských práv Českou republikou v zahraničí - u známého
Evropského soudu pro lidská práva (
ESLP), sídlem ve
Štrasburgu. Tedy i tento soud disponuje mocí zvrátit takové zacházení veřejné moci s jedinci v ČR, které porušuje jejich lidská práva. Proč se tedy neprotestuje proti tomuto soudu? Inu, ESLP lze považovat za zdrženlivý soud. Je to dáno tradicí jeho rozhodování, asi i vědomostí určité slabosti - rozhodnutí ESLP musí provádět samotné členské státy, porušitelé práva. Přes tuto slabost znamenala činnost ESLP po 2. světové válce podstatné zlepšení standardu lidských práv v Evropě.
V rámci Evropských společenství (perspektivně Evropské unie) působí jiný soud:
Evropský soudní dvůr (
ESD), se sídlem v
Lucembursku. Tento soud lze naopak považovat za poměrně aktivistický. Znamená to, že soud často odvodil nebo odvodí z textů zakládajích smluv ES něco, co v nich nebylo polopaticky zapsáno, třeba i proto, že politici nebo jejich veřejnost nebyli ochotni takové důsledky si otevřeně přiznat nebo zapsat. Postavení soudu je silnější než v případě ESLP, neboť výkon jeho rozsudků v obecné rovině zaštiťuje Evropské společenství, tedy nadstátní organizace. Účelem ESD je vykládat evropské právo. Obecně ale nelze říci, že by uvedený aktivismus soudu byl nějak zvlášť škodlivý. Smlouvy primárního práva jsou velmi obecné, rozhodnutí ESD postupně vytvořila konkrétně použitelné evropské právo.
Zatímco rozhodnutí ESLP státy dodržují kvůli svému dobrému jménu, rozhodnutí ESD jsou státy nuceny plnit i z důvodů ekonomických, popř. i politického tlaku, jdoucího z orgánů ES.
ESD se však zatím nikdy nemohl přímo opírat o jakýkoliv dokument, který by měl charakter lidskoprávního katalogu, zahrnutého do primárního evropského práva. Proto je velkou neznámou, jaký přístup k této oblasti práva zaujme.
Existoval alternativní návrh, aby Evropská unie nevytvářela vlastní standard a jurisdikci, ale aby EU jako celek přistoupila do Rady Evropy. Tím by lidskoprávní materie přes EU procházela, ale zůstala by v působnosti ESLP a nikoliv ESD. Tato varianta nebyla přijata.
Listina základních práv a svobod EU tedy především zakládá jurisdikci ESD. Vzhledem k tomu, že lidská práva každého jedince se mohou uplatňovat v mnoha aspektech jeho činnosti, lze říci, že každý takový katalog je
bianco šek pro rozhodovací působnost zmocněného orgánu do skoro celého právního řádu, vedený zespodu. Vytváří se jím velký rozsah oblasti, v níž soud může posuzovat, zda dochází k porušování lidského práva osoby, nebo nikoliv. Takový katalog rozhodně pokrývá řádově větší oblast práva, než je dosavadní obsah evropského práva, tedy těch oblastí, které byly přeneseny z úrovně státu na nadstátní Evropské společenství (perspektivně EU).
Právě z těchto důvodů obsahuje samotná Listina EU článek 51, tohoto paradoxního znění (zvýraznění přidáno):
Článek 51
Oblast použití
1.
Ustanovení této listiny jsou při dodržení zásady subsidiarity
určena orgánům, institucím a jiným subjektům Unie, a dále
členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie. Respektují proto práva, dodržují zásady a podporují jejich uplatňování v souladu se svými pravomocemi, při zachování mezí pravomocí, které jsou Unii svěřeny ve Smlouvách.
2.
Tato listina nerozšiřuje oblast působnosti práva Unie nad rámec pravomocí Unie, ani nevytváří žádnou novou pravomoc či úkol pro Unii, ani nemění pravomoc a úkoly stanovené ve Smlouvách.
Smyslem čl. 51 je omezit povahu bianco šeku z tohoto katalogu. Většina českých právníků, zejména těch spíše plédujících pro Lisabonskou smlouvu, proto uvažuje zhruba takto:
- Lidská práva uvedená v Listině EU v ČR již vesměs platí, a jsou dokonce zajišťována mezinárodní organizací (Rada Evropy, ESLP),
- Listina EU výslovně brání tomu, aby se lidská práva z Listiny EU uplatňovala mimo již přenesené působnosti, ty již přenesené jsou a Lisabonská smlouva jejich rozsah zásadně nemění.
Z toho dovozují, že Listina EU nepředstavuje pro ČR zásadní problém.
Námitky vůči tomuto posouzení mohou být asi dvojí:
1. Listina zakládá oprávnění ESD považovat Listinu základních práv a svobod EU za primární evropské právo, tj. je založena či významně rozšířena jeho jurisdikce v oblasti lidských práv, kterou dosud nedisponoval.
2. Není zřejmé, k jakým systematickým výkladům může ESD dojít z potenciálně nesmírně širokého rozsahu působnosti Listiny EU vs. omezení působnosti na evropské právo. Jedná se o problém srovnatelný s dělením nekonečna konečnem. Kde si ESD uloží meze své kompetence, když si je stanoví sám sobě?
Zřejmě z těchto důvodů si dva státy během sjednávání Lisabonské slouvy vymohly
Protokol č. 7 (PROTOCOLS, str. 22),
o aplikaci Listiny základních svobod vůči Polsku a Spojenému království, který obsahuje pro tyto dva státy tyto výjimky (přeloženo) ohledně Listiny EU:
Článek 1
1. Tato Listina
nerozšiřuje možnost Soudního dvora Evropské unie nebo jakéhokoliv soudu nebo tribunálu v Polsku nebo ve Spojeném království,
aby shledaly zákony, nařízení nebo správní opatření, praktiky nebo jednání
Polska nebo Spojeného království v rozporu se základními právy, svobodami a principy, která Listina znovupotvrzuje.
2. Zvláště, pro vyloučení pochybností, nic v hlavě IV této Listiny nezakládá oprávnění aplikovatelná vůči Polsku nebo Spojenému království kromě případů, když Polsko nebo Spojené království přiznává taková práva ve svých národních právech.
Článek 2
K rozsahu, v jakém ustanovení této Listiny odkazují na národní práva a praktiky, co se týká Polska nebo Spojeného království, budou se týkat pouze v tom rozsahu, v jakém jsou obsažená práva a principy přiznávány v právu nebo praktikách Polska nebo Spojeného království.
Znění tohoto protokolu vylučuje, aby ESD, ale i jakýkoliv jejich vnitrostátní soud, vůči těmto státům použil výklad lidských práv založený na Listině EU, resp. provedl širší výklad, než byl dosud možný. Tento protokol je součástí Lisabonské smlouvy.
Proč si ČR nesjednala tuto výjimku rovněž?
Těžko říci, ale především je zjevné, že se o to příliš nesnažila.
Lze výjimku sjednat nyní?
Velmi obtížně. Uvedený protokol č. 7 je součástí sjednaného textu a provedených ratifikací. Měla-li být sjednána takový výjimka pro ČR jako závazná součást Lisabonské slouvy, je nyní již beznadějně pozdě.
Sjednávání mezinárodních smluv probíhá ve fázích. Po dokončení každé fáze znamená znovuotvírání již dokončených fází v zásadě maření smlouvy. To pochopitelně vede k frustraci všech ostatních partnerů, k nedůvěryhodnosti toho, kdo tak činí.
V případě kontroverzních součástí mezinárodní smlouvy se očekává, že je zástupci smluvní strany budou identifikovat již v úvodních fázích jednání. Výsledkem je buďto kompromisní přijatelné znění pro všechny, nebo uvedení možnosti vznést při ratifikaci výhrady. Takové předem připuštěné výhrady pak jsou mezinárodně-právně platné, jsou-li vzneseny. Je zjevné, že strany sjednávající Lisabonskou smlouvu neměly zájem, aby smlouva sestávala z volitelných částí, takže tuto možnost nepřipouštěly. Rovněž však zřejmě nepředpokládaly, že některá ze stran začne vyjednávat nové podmínky těsně před koncem ratifikačního procesu.
Má nějaký smysl čekat na Brity s referendem?
Dle mého názoru to žádný smysl nemá.
Británie již několik století vyznává zásadu suverenity parlamentu. Suverénem ve Spojeném království je parlament a nikoliv třeba lid, jak stanoví ústava česká. Celostátní referenda v UK jsou vzácná a parlament má možnost jejich rozhodnutí libovolně zvrátit.
Dále, Spojené království doručilo ratifkované listiny Lisabonské smlouvy již před rokem. Mezinárodní právo nezná možnost odvolání již doručené ratifikace.
Pochybuji, že by britská konzervativní strana měla zájem zrušit několik století trvající právní tradici vnitřní, i jakkoliv znevěrohodňovat Británii navenek. Stojí za to si připomenout, že Anglie nikdy úplně neodvolala ani svůj souhlas s Mnichovskou dohodou, navzdory tomu, že se ocitla ve válce se zemí, se kterou tuto dohodu uzavřela.
Navíc nemá Anglie ani reálnou potřebu Lisabon měnit. Potenciál ekonomický i početní je dostatečný k tomu, aby své zájmy obhájila i při hlasování s kvalifikovanou většinou. A eventuálně nepříjemnou Listinu EU vyloučila protokolem č. 7.
Pokud Cameron po svém případném vítězství vyhlásí referendum o Lisabonské smlouvě, není mi příliš jasné, co si s ním poté počne, ať již výsledek bude jakýkoliv. Může jej použít pro další jednání, ale jen obtížně vůči, již ze strany Británie ratifikované, Lisabonské smlouvě. Jistě - do poslední ratifikace (Českou republikou) nevstoupí Lisabonská smlouva v platnost, nicméně mezinárodní právo zakazuje i mařit smlouvy, které pouze ještě nevstoupily v platnost.
Kdo je za postup z české strany zodpovědný?
Především prezident republiky. Tím, že mu Ústava dává pravomoc sjednávat a ratifikovat mezinárodní smlouvy, jej za to činí minimálně politicky odpovědným (právně odpovědný není). Prezident republiky může dle Ústavy přenést sjednávání smlouvy na vládu. Přesto, pokud význam smlouvy je takový, že jej hodlá až vetovat neratifikací, pak elementární zásady odpovědnosti vyžadují těsný dohled prezidenta republiky na celý průběh sjednávání tak, aby postup nevedl k tomu, že výsledek nemůže přes samotného prezidenta nakonec projít.
Prezident republiky se může hájit tím, že mu Ústava sice dává pravomoc sjednávat mezinárodní smlouvy, ale není podpořen institucionálně. Jinak řečeno - prezidentská kancelář nemá peníze, lidi a zázemí, s jehož pomocí by se takové jednání či dohled mohly kvalitně vést. Aby mohl včas rozeznat všechny možné problémy.
Tato námitka je oprávněná, ale prezident republiky ji měl vznést dříve.
Ústava ČR předpokládá jistou dvojkolejnost v zahraniční politice. Běžný provoz má zajišťovat Ministerstvo zahraničí a sjednávání nových smluv prezident republiky. Je to nepraktické a institucionálně nepodpořené.
Tím, že Ústava výslovně uvádí možnost přenesení sjednávání na vládu či jejího ministra, a současně zavádí odpovědnost předsedy vlády za rozhodnutí prezidenta republiky v této oblasti, dává najevo, že účast prezidenta republiky v procesu sjednávání mezinárodních smluv může být pouze formální - jako hlava státu, kterou stát potřebuje i z hlediska forem mezinárodního práva.
Pokud se prezident republiky hlásí k výkonu své pravomoci v maximálním možném rozsahu, pak to jistě možné, ale měl tak činit konzistentně od počátku.
Co si o tom všem myslím?
Nedělní OVM jsem si zapnul spíše náhodou kvůli avizovanému propírání poměrů na plzeňské právnické fakultě. Pokračující debata nad Lisabonskou smlouvou byla zajímavější.
Z diskuse vyplynulo, že ČR má hned několik zahraničně právních postojů a politik. Bývalé vlády, prezidenta, opozice. Je to chaos a nemůže to takto fungovat.
