Proč standardní mezistátní rozvojová pomoc viditelně nefunguje? Proč pomoc vlád jiným vládám – či nadnárodních institucí vládám – nepomáhá? Soukromé podpůrné aktivity jedinců, nadací či obecně prospěšných společností ve vyspělém světě směrem ke světu rozvíjejícímu se nechme protentokrát stranou.
V odpovědi na uvedené otázky budu vycházet z prací těch nejinspirativnějších a nejlepších ekonomů, kteří se tématem zabývali. Patří mezi ně mimo jiné i Theodore Schultz, nositel Nobelovy ceny za ekonomii, z modernějších a dnes velmi populárních autorů pak William Easterly a zejména pak klasik oboru rozvojové ekonomie Lord Peter Bauer. Ten, o němž jeho následovníci prohlásili: "Čím byl Hayek pro myšlenku socialismu, tím byl Bauer pro myšlenku tzv. rozvojové pomoci."
Údaje
Nejprve některá fakta vycházející z prací ekonomů Světové banky, která má rozvojovou pomoc jako hlavní náplň své činnosti. (Mimochodem není zřejmě náhoda, že mnoho pozdějších velmi přesvědčivých kritiků stávajícího konceptu rozvojové pomoci pracovalo dříve ve Světové bance – například zmíněný William Easterly.)
Přepočítáno na ceny roku 2004 bylo nejchudším zemím světa – vesměs jde o země subsaharské Afriky – od roku 1960 právě do roku 2004 poskytnuto zhruba 650 miliard dolarů rozvojové mezivládní či nadnárodní pomoci. Do této sumy nejsou zahrnuty privátní sbírky, peníze soukromých nadací a podobně. Celková pomoc všem cílovým zemím je ve stejném období odhadována na 2 biliony dolarů. Přitom ovšem dle údajů téže Světové banky subsaharská ekonomika za posledních dvacet let nezbohatla, ale naopak zchudla. Měřeno v HDP na hlavu, v paritě kupní síly některé země subsaharské Afriky – tedy příjemci pomoci – zchudly. A to výrazně, v některých případech o neuvěřitelných 15–25 %!
Empirická ekonomická literatura ukazuje, že neexistuje žádná prokazatelná vazba mezi velikostí ani pravidelností pomoci vybranému vzorku nejchudších zemí a jejich bohatnutím.
A nejen to: v jednom z novějších textů na dané téma (Djankov, Montalvo, Reynal-Querol; dva z nich opět s pracovní zkušeností ze Světové banky) je na empirických datech za 108 recipientských zemí v rozmezí let 1960–1999 ukázáno, že nejvýznamnější příjemci zahraniční pomoci vykazují v čase největší zhoršování i u měkkých ukazatelů, jakými jsou fungování demokratických institucí či vymahatelnost práva. Jako by dokonce dlouhodobá mezistátní finanční pomoc nikoli prospívala, ale škodila.
Důvody neúspěchů
Proč? Na rizika tohoto způsobu přelévání peněz z jedněch zemí do druhých již před několika desítkami let upozorňoval právě Peter Bauer, tehdy ještě spíše na okraji stojící intelektuál. Muselo být utraceno dalších několik set miliard dolarů z veřejných zdrojů, aby se mnohé jeho úvahy o nefunkčnosti pomoci staly součástí mainstreamové diskuse či byly přímo empiricky potvrzeny – a to právě porovnáním již promrhaných prostředků a neexistujících výsledků. Škoda času a peněz. A přitom stačilo se trochu nad Bauerovými teoretickými úvahami zamyslet:
1. Pokud bude tok peněz primárně směřovat od vlád k vládám, pak to bude znamenat též klasická vládní selhání. Vlády umí máloco dobře, proč by uměly zrovna dobře organizovat a cílit rozvojovou pomoc? Budou spíše systematicky ve špatný čas vybírat špatné projekty a špatné příjemce na špatných místech.
2. Rozsáhlá mezistátní pomoc mění chování na straně příjemce. Příjemcem mezivládní pomoci je v cílové zemi opět vláda, jen v mnoha případech ještě méně kompetentní než vláda darující. Právě to je nakonec jedním z důvodů chudoby dané země. Mezivládní podpora je pak de facto podporou této nekompetentní vlády a na straně příjemce vzniká perverzní motivace získat pomoc nikoli k tvorbě bohatství, ale k dobývání renty, tedy další zahraniční pomoci. Taková pomoc je, jak tvrdí například Richard Posner, stejně malou motivací k tvorbě domácího bohatství, jako jsou z nebe spadlá ložiska ropy. Bauer dokonce jízlivě tvrdí, že mezivládní pomoc se často mění v nezamýšlený přesun peněz od chudých a středněpříjmových lidí v bohatém světě směrem ke královsky bohatým jedincům ve světě rozvojovém. Takováto pomoc může dlouhodobě vytvářet tzv. syndrom závislosti – pokud je snazší získat peníze zvenčí, je dobré být chudý nebo alespoň předstírat chudobu, což zajistí více zdrojů. K tomu právě dobře slouží strategie "rozdělit si pomoc nahoře" a chudé nechat dále chudými, aby statistiky "dobře vycházely".
Není pak divu, že obhájci mezistátní rozvojové pomoci jako například Mark Sundberg tvrdí – a přiznejme, že tato diskuse samozřejmě stále probíhá a je intenzivní –, že důležité pro posouzení toho, komu mezivládní pomoc poskytnout, je schopnost tzv. good governance, neboli "dobré schopnosti vládnout" na straně příjemce. Jenže vzniká paradox: čím lépe je země schopna se "řídit sama", tím méně pomoci zvenčí potřebuje. Čím hůře je schopna se sama řídit, tím méně pomoci jí patří do rukou. To je zásadní Bauerovské memento: bez klíčové schopnosti země poradit si sama je jakákoli pomoc buď neúčinná, nebo – v tom horším případě – dokonce škodlivá.
Vysvětlení
Samozřejmě se nabízí otázka, proč tedy nadále probíhá tak masové přerozdělování prostředků od daňových poplatníků – a tedy jejich vlád ve vyspělém světě – směrem k zemím méně vyspělým? Podle mého názoru za to mohou tři fenomény:
1. Rozsáhlé programy zahraniční pomoci slouží primárně k získání politického kapitálu ve vyspělých zemích, nikoli v rozvojových. Politici si tak za cizí peníze kupují přízeň těch, kteří si myslí, že se stavem rozvíjejících se zemí "se něco musí dělat", "že to tak nesmíme nechat", a že za "daný stav stejně nesou základní odpovědnost ti, kteří jsou celoplanetárně bohatší" – přičemž s každou z těchto úvah by se dala vést zvláštní polemika.
2. Programy pomoci jiným pomáhají odvést pozornost od domácích problémů v samotných vyspělých zemích. Jde o tzv. eskapismus: když nejsem schopen zvelebovat dál vlastní zahrádku, musím alespoň mluvit jiným do toho, jak má vypadat zahrádka jejich či společná zahrádka mezinárodní – to je vždy jednodušší.
3. Logika mezinárodních institucí. Jejich velmi častým příběhem je, že se slovy klasického ekonomického modelu principál–agent změní ze zamýšleného agenta na principála. Vlády zemí světa si jako akcionáři založí nadnárodní instituci/společnost, tj. najmou si manažera, aby pro ně provedl určitou práci. A za nějaký čas se stane, že tento manažer sám začne mít tendenci mluvit akcionářům do toho, jak mají nakládat se svým majetkem, peskovat je a vychovávat. Původní rozdělení rolí se zcela změní. Tato zásadní proměna pouhého agenta v ambiciózního principála se mezinárodním institucím často stává. To vede k tomu, že i programy mezinárodní pomoci "tlačí" agent kupředu více, než by odpovídalo jeho roli.
Proto (ale nejen proto) bude muset být zřejmě utraceno ještě mnoho dalších peněz z veřejných zdrojů, než bude zřejmější, že na mnoha aspektech stávajících modelů mezivládní či mezistátní pomoci je něco vadného.
Literatura ke studiu
Bauer, P. T.: Dissent on Development, Harvard University Press 1971.
Bauer, P. T.: Equality, the Third World, and Economic Delusion, Harvard University Press 1981.
Bauer, P. T.: Population Growth, Disaster or Blessing?, The Independent Review, Summer 1998, s. 67–76.
Bourguignon, F., Sundberg, M.: Aid Can Work, Finance & Development, A Quarterly Magazine of the IMF, Vol. 44(1), 2007.
Djankov, S., Montalvo, J. G., Reynal-Querol, M.: The Curse of Aid, Economics Working Papers, Universita Pompeu Fabra, No. 870, 2005.
Easterly, W.: The White Mans‘ Burden: Why the West’s Efforts to Aid the Rest Have Done So Much Ill and So Little Good, Penguin Press 2006.
Easterly, W.: Can foreign aid buy growth?, Journal of Economic Perspectives, Vol. 17(3), 2003, s. 23–48.
Hampl, M.: Bída mezinárodního přerozdělování, Newsletter CEP, říjen 2005, s. 3–5.
Posner, R.: Should the United States Provide Foreign Aid?, 2007.
Schultz, T.: Economic Growth and Agriculture, Mc Graw-Hill 1968.
Sundberg M., Gelb. A.: Making Aid Work: the end of the cold war and progress toward a new aid architecture should make aid more effective, Findings, The World Bank, September 2007.
Autor je viceguvernérem České národní banky.
Text je přepisem vystoupení na semináři "Potřebují rozvojové země pomoc, nebo otevření trhů?", který uspořádalo Centrum pro ekonomiku a politiku 4. prosince 2008. Redakčně upraveno.
Převzato z Revue Politika se svolením autora