„Pracovali celý život – a často s přesvědčením – pro evropskou integraci, ale nikdy nepochopili reálie politiky založené na voličích. Nikdy nebyli vystaveni hněvu obyčejného voliče.“
– Derk Jan Eppink
Vývoj evropské integrace od mezinárodní spolupráce směrem k nadnárodnímu celku s sebou nese i posun ve vnímání demokratického rozhodování. Původní struktura integrované Evropy s demokratickým rozhodováním nepočítala. V Schumanově deklaraci není slovo demokracie použito ani jednou. Schuman předznamenal způsob rozhodování charakteristický pro EU, když navrhl, aby Vysoký úřad ESUO byl „tvořen nezávislými osobami, které budou jmenovány vládami na principu rovného zastoupení“.
Jeden a týž systém rozhodování může být demokratický i nedemokratický zároveň – v závislosti na tom, k jaké definici demokracie se přikloníme. Demokracií tak může být jak systém vládnutí, který zájmům lidu slouží bez ohledu na to, zda se účastní nebo neúčastní politického života, tak i systém rozhodování, v němž základem je princip vlády většiny.
Spravedlnost a demokratičnost rozhodování je zpochybňována nejčastěji v případě Rady EU, která je pro občany členských států nejvýraznějším orgánem unijních rozhodovacích struktur. Jednání Rady EU se účastní vrcholoví představitelé národních vlád, výsledky rozhodování jsou proto v centru zájmů národních médií a tím i voličů.
Hlasování v Radě neprobíhá pouze binárně, členové se mohou zdržet hlasování. Zatímco negativní hlasování (proti návrhu) signalizuje, že členský stát silně nesouhlasí s projednávaným návrhem, zdržení se hlasování představuje měkčí formu vyjádření nesouhlasu. Současný hlasovací systém přiznává každému státu určitý počet hlasů v závislosti na počtu obyvatel. Právě tyto hlasovací váhy jsou předmětem odborných diskusí. Podle signatářů otevřeného dopisu vládám členských států EU současný hlasovací systém systematicky přiznává příliš mnoho síly největším a naopak nejmenším státům, zatímco středně lidnaté země nemají dostatečný podíl na vlivu. K větší demokratičnosti hlasování v Radě by podle některých autorů mohl přispět Jagellonský hlasovací kompromis, kdy se váhy pro hlasování v Radě přiřazují na základě druhé odmocniny počtu obyvatel členského státu.
Je ale hlasovací pravidlo skutečně významným determinantem spravedlnosti a demokratičnosti rozhodování v EU? Na základě dokumentů o veřejném hlasování, které jsou Radou EU zveřejňovány za účelem transparentnosti legislativního procesu, jsem vytvořila datový vzorek 96 veřejných hlasování, která se v Radě uskutečnila od přistoupení Chorvatska do února 2014. V tomto období byly všechny předložené návrhy přijaty, z toho 63 % norem bylo přijato jednomyslně (!) 352 hlasy.
V našem datovém souboru hlasovala nejčastěji proti návrhu Velká Británie, často v koalici se severským křídlem (Dánskem, Švédskem, Irskem) i s Německem. Koalice severského křídla odpovídá i rozsáhlejší analýze pokrývající období 2004–2009. Právě Velká Británie a Německo stály v opozici nejčastěji (Británie nepodpořila 16 % všech návrhů, Německo každý desátý návrh). Vždy s většinou hlasovaly Francie, Itálie, Portugalsko, Finsko, Slovinsko, Litva a nově vstupující Chorvatsko.
Demokratický deficit, nebo byrokratický přebytek?
Evropská unie formálně disponuje nástroji, které jsou dostačující pro demokratický způsob rozhodování na nadnárodní úrovni. Pokud Rada ve sledovaném období schválila všechny návrhy, které jí byly předloženy, je zjevné, že se skutečné rozhodování neodehrává pod dohledem občanů, ale během zákulisních jednání, o nichž neexistují oficiální zápisy, a především v byrokratických orgánech, jako je COREPER.
Jmenovaní (nikoli volení) úředníci COREPERu de facto činí 70–90 % veškerých rozhodnutí ještě před tím, než je začne projednávat Rada. Pokud dojde ke konsensu v COREPERu a pokud se předseda Rady domnívá, že by v Radě skutečně existovala kvalifikovaná většina nutná ke schválení návrhu, je návrh označen jako tzv. I-point a poslán k automatickému schválení kterékoli formaci Rady EU. Jon Cunliff, britský stálý zástupce v EU, uvádí, že například ekonomický návrh může (nebo dokonce musí?) schválit třeba Rada ministrů školství nebo Rada ministrů zdravotnictví.
Konsensuální schvalování návrhů může být vnímáno jako win-winsituace, kdy je nalezeno nejlepší možné řešení, které všem zúčastněným stranám vyhovuje. Zároveň se však jedná o proces, který omezuje roli občana. Občan členského státu nemůže přímo ovlivnit, který vysoký úředník bude jeho zemi zastupovat v COREPERu. Nevolený úředník se občanům nezodpovídá a nemůže jimi být odvolán. Budeme-li parafrázovat Garyho Beckera, občan vnímá pouze viditelnou pěst neviditelné ruky úředníka.
Až doposud jsme se výrazněji nezabývali demokratičností rozhodování Komise, která je patrně nejvýznamnějším hráčem v rozhodovacím mechanismu integrované Evropy. Ani Komise neodvozuje svou moc přímo od občanů. Nepřímý vztah mezi obsazením Komise a vůlí voličů je navíc velmi oslabený. „Viditelná“ Komise, složená z kolegia 28 komisařů včetně předsedy a místopředsedů, je sestavována na základě návrhů volených zastupitelů jednotlivých členských států a schvalována en bloc voleným Evropským parlamentem. Její legitimita je tedy zdánlivě standardním, byť slabším, výsledkem zastupitelské demokracie. Přibližně 23 000 zaměstnanců generálních ředitelství a útvarů Komise, kde vznikají návrhy právních předpisů, však obdobně jako v případě COREPERu představují nevolení úředníci zaměstnaní na základě náborových řízení.
Evropská občanská iniciativa
Součástí rozhodování není pouhé schvalování právních norem, ale především jejich navrhování. Předkládání právních aktů bylo v uplynulých dekádách doménou Evropské komise. Lisabonská smlouva v deklarované „snaze o posílení participativní demokracie“ zavedla Evropskou občanskou iniciativu jako nástroj teoreticky umožňující občanům EU předkládat Komisi legislativní návrhy.
Prozatím byl EK předložen pouze jeden návrh, k němuž ještě Komise nevydala vyjádření (k srpnu 2014). Od 1. dubna 2012, kdy bylo možné začít registrovat první občanské iniciativy, do února 2014 bylo uzavřeno pouze 7 iniciativ, dalších 7 iniciativ je neuzavřených a 6 bylo zrušeno. Příkladem základních údajů o typické evropské iniciativě je návrh Směrnice EU o životní pohodě dojnic. Její oficiální téma zní:
„Směrnice EU pro zlepšení životní pohody 23 milionů dojnic v EU, vytvoření rovných chovatelských podmínek a zajištění minimálních standardů umožňujících zlepšení, jaká jsou patrná u legislativy týkající se prasat a drůbeže.“
Za téměř dvouletou existenci se evropská občanská iniciativa nestala nástrojem přímé demokracie ve formě, která by mohla zvýšit demokratičnost rozhodování v rámci EU. S jedinou výjimkou (iniciativa „Voda a hygiena jsou lidská práva! Voda je veřejné dobro, ne komodita!“) nebyla Komisi předložena žádná iniciativa i díky nízkému zájmu občanů (počet signatářů ve většině případů zdaleka nedosahuje požadované kvóty – některé iniciativy získaly méně než 500 podpisů).
Převážná většina evropských občanských iniciativ neakcentuje posílení občanské participace na politicko-ekonomickém životě Unie. Převažují témata environmentalistická a témata týkající se životního stylu. Na základě prozatímních výsledků lze proto evropskou občanskou iniciativu považovat za funkční a efektivní nástroj přímé demokracie jen se značnou dávkou eurooptimismu.
Závěr
Je tedy rozhodování v EU demokratické? Formální procesy a evropské normy o demokratičnost nominálně usilují. Jádro rozhodování – ve smyslu nejen samotného rozhodování o návrzích, ale především ve smyslu rozhodování, o čem budou viditelní policy makers rozhodovat, však leží v rukou nevolených orgánů, jejichž legitimita není odvozena od vůle občanů a které se proto občanům nezodpovídají.
Nelze se domnívat, že lékem na nedostatek demokracie při rozhodování v EU je „lepší“ (rozuměj: složitější) hlasovací systém, rozšíření již tak širokého portfolia rozhodovacích nástrojů nebo posílení prvků přímé demokracie. Jestliže evropští tvůrci chtějí zajistit demokratické a legitimní prostředí pro stále hlubší politickou integraci, musejí především posílit vazbu mezi voliči a těmi, kdo o denních životech voličů rozhodují. Jak ukazují výsledky volební neúčasti ve volbách do Evropského parlamentu, je pro občany členských států evropské rozhodování na samém okraji zájmu. Evropská unie je v očích nejširší veřejnosti pouze další z mnoha mezinárodních institucí, jako je MMF, OECD nebo OSN. Rozhodování v Bruselu a ve Štrasburku má pro občany Slovinska nebo Slovenska mnohdy větší dopad než rozhodování v Lublani a Bratislavě, komplikovaná rozhodování na unijní úrovni však pozorně sleduje jen několik málo odborníků zabývajících se evropskou integrací. Rozhodování v EU dnes proto není demokratické, pokud budeme demokracii chápat jako „systém rozhodování, v němž základem je princip vlády většiny“, ale pouze v širším pojetí demokracie jako „systém vládnutí, který zájmům lidu slouží bez ohledu na to, zda se účastní, nebo neúčastní politického života.“
Velké státy, jejichž vliv v historii vždy formoval evropskou scénu, mají formálně i neformálně větší moc než státy geografické či politicko-historické periferie. Snaha o spravedlivé vyvažování hlasovací síly nejmenších států naopak oslabuje demokratický princip, když přikládá větší váhu hlasu občanů z evropských trpaslíků oproti občanům ze středně velkých členských států. Tato nerovnováha se nemusí projevit v dobách politické stability a ekonomické prosperity, kdy jsou diskuse o hypotetických pravděpodobnostních modelech - založené na zcela nereálných a nerealizovatelných předpokladech - zajímavou akademickou hříčkou. Během hluboké vnitřní krize eurozóny, Unie i Evropy by však deficit demokratického, vyváženého rozhodovacího systému mohl vyvolat nepřekonatelné tenze ústící v proces dezintegrace.
Převzato z časopisu Laissez Faire se souhlasem redakce