EVROPA: České zájmy na vodě
Pomoc Evropské unie novým členským státům v podobě (spolu)financování projektů v nejrozmanitějších oblastech je jedním z neoddiskutovatelných přínosů členství v unii. Česká republika z něho těžila již dlouho před vstupem. Od roku 2007 se celková alokace zněkolikanásobí a budoucí šestileté rozpočtové období nabídne největší objem prostředků, budeme moci čerpat přibližně sto miliard korun ročně.
Ne vždy se ale podaří pomoci ze strukturálních fondů a programů správně využít. To je ostatně známé téma. Vzpomeňme, jak horečnou aktivitu musela v některých oblastech v posledních měsících vyvíjet česká vláda, aby alespoň trochu dohnala časovou ztrátu v čerpání již přidělených prostředků.
Upřený příspěvek
Jak ale v posledním roce ukazuje spletitý osud například několika vodohospodářských projektů v rámci takzvaného kohezního fondu, ne vždy musí být chyba jenom na české straně. V tomto případě navíc jde nikoliv o nějaké drobné, ale o miliardové investice do vodárenské infrastruktury v řadě českých a moravských měst. Modernizace desítky let zanedbávaných vodovodních a kanalizačních systémů je nutností, nikoli rozmarem našich veřejných rozpočtů. I proto se spoléhalo na spolufinancování z Evropské unie jako na významný příspěvek k nápravě. Nyní hrozí, že některým městům bude upřen, a to z důvodů, které je obtížné pochopit.
Příběh se týká několika projektů, v nichž jsou žadatelem o příspěvek z kohezního fondu sdružení městských či obecních vodovodů a kanalizací jakožto vlastníci příslušné vodárenské infrastruktury. To by nebylo pro Evropskou komisi samo o sobě žádnou překážkou. Vodárenská infrastruktura v dotčených městech, spravovaná podniky ve vlastnictví měst či obcí, je provozována za úhradu (nájemné) soukromými firmami, z nichž mnohé jsou velkými mezinárodními korporacemi. V tomto takzvaném " provozním" modelu fungují vztahy obdobné koncesionářskému, respektive částečně takzvanému " PPP" režimu (partnerství veřejného a soukromého sektoru).
A právě toto se nelíbí Generálnímu ředitelství Evropské komise pro regionální politiku (DG Regio). To již prakticky rok odmítá připojit souhlas k několika projektům, které podala sdružení, jejichž vodárenskou infrastrukturu obhospodařuje právě soukromý subjekt. Jde například o projekt svazku obcí v povodí Olše, vodovod Vír, sdružení obcí na Zlínsku a v okolí Jihlavy.
Výhrady nadvakrát
Co komise provoznímu modelu vyčítá? Zejména to, že případný příspěvek na financování rekonstrukcí a modernizací z kohezního fondu by mohl vést k " neodůvodněnému" prospěchu soukromého provozovatele. Skutečně, kdyby něco takového nastalo, mohlo by to znamenat porušení pravidel spolufinancování. Spor se však vede o to, zda takové riziko reálně hrozí. DG Regio tvrdí, že smlouvy uzavřené mezi vlastníky infrastruktury a nájemci (soukromými provozovateli) neskýtají dostatečné záruky, že Evropská unie nebude místo veřejného zájmu přispívat zájmu soukromému. České úřady a sami předkladatelé projektů s tím zásadně nesouhlasí a dožadují se, aby Evropská komise předložila vůči smlouvám konkrétní výhrady. Ani to by samo o sobě ještě nebylo nic zásadně neobvyklého. Problém však spočívá v ohromném množství času, které toto dohadování zabralo. Evropská komise totiž nejprve v roce 2005 požadovala, aby byly smlouvy s provozovateli upraveny dle doporučení, která vypracovali experti komise na základě zkušeností z předvstupního programu ISPA. Naprostou většinu těchto požadavků však předkladatelé projektů po dohodě s vlastníky splnili již v létě loňského roku. K jejich nemalému překvapení však Evropská komise prakticky totožné výhrady uplatnila znovu na sklonku roku 2005, kdy s poukazem na nedostatky příslušných smluv zasáhla do souboru projektů předložených ministerstvem pro místní rozvoj, které je řídicím orgánem kohezního fondu pro Českou republiku. Komise schválila pouze některé projekty z tohoto seznamu, přičemž téměř výhradně šlo o ty, v nichž velcí soukromí provozovatelé nefigurovali.
Úřednická arogance?
Je jistě pravda, že členský stát skutečně nemá "právní" nárok na to, aby unie přispěla právě jen na určité projekty. Schvalovací proces v případě kohezního fondu končí s možností určitého veta na straně komise, které může být uplatněno u projektů, u nichž shledá závažnější nedostatky. V tomto případě ale jde o zásah veskrze systémový. Vyřazen byl totiž celý určitý typ vztahů ve vodárenství, a to navíc ten, který funguje v největších městech, respektive sdruženích měst a obcí. Takový zásah by měla Evropská komise skutečně důkladně odůvodnit. To se však dle názoru české strany přes vyčerpávající sérii jednání dosud nestalo. Taková situace je skutečně nevídaná a uplatnění " de facto" veta komise zde nemá politické opodstatnění, neprokáže- - li tento vrcholný exekutivní orgán Evropské unie jasně opak.
Někteří úředníci komise tvrdí, že smlouvy mezi vlastníky a provozovateli postrádají kritéria, na jejichž základě by bylo možné vymáhat určité standardy kvality a efektivity služeb poskytovaných soukromými provozovateli. Komise kritizuje i nedostatečný monitoring výkonových ukazatelů poskytovatele služeb, nevhodný vzorec pro stanovení sazeb za vodné a stočné či například příliš dlou- hou dobu, na kterou jsou smlouvy uzavřeny. Zjednodušeně řečeno, smlouvy dle úředníků DG Regio nesplňují řadu požadavků takzvané " nejlepší mezinárodní praxe" (BIPs), což by měly být určité standardy, jež musejí být v obdobných případech dodrženy. Po celou dobu jednání ovšem zástupci DG Regio prakticky nereagovali na dotaz, z jakého právního předpisu či alespoň doporučení Evropská komise tyto požadavky " nejlepší mezinárodní praxe" vyplývají. Takové jednání nemá jistě daleko k aroganci.
Poziční dokument
Dlouhou dobu byl českou stranou marně vznášen dotaz, zda tvrdý postoj, který úředníci komise zaujali vůči PPP projektům v Česku, uplatňují i vůči jiným státům. Odpověď DG Regio, že podobné režimy v jiných státech fakticky neexistují, nelze brát vážně. Příkladem z poslední doby je schválení velkého vodárenského projektu v polském Gdaňsku, kde doba, na niž je příslušná smlouva uzavřena, je prakticky totožná s tou, jež je standardně uplatňována v českém prostředí.
Zdá se, že ledy se pohnuly teprve poté, co ministerstvo pro místní rozvoj dopracovalo ve spolupráci s právními i oborovými experty rozsáhlý " poziční dokument", ve kterém podrobně reaguje na každou jednotlivou výhradu Evropské komise. Základem argumentace je poukaz na skutečnost, že naprostou většinu výhrad, respektive požadavků, komise není nutné a někdy ani žádoucí uvádět specificky přímo ve smlouvách, neboť jejich splnění vyplývá z právního řádu České republiky. Dlužno poznamenat, že o některých nových ustanoveních příslušných zákonů upravujících pravidla pro vodárenské činnosti ani sami úředníci komise nejspíše doposud nevěděli. Dokument rovněž poukazuje na neurčitost a formální nezakotvenost kritérií " nejlepší mezinárodní praxe". Jak lze požadovat něco, co v lepším případě existuje pouze velmi neformálně, v horším případě se využívá spíše jako záminka k eliminaci oprávněných nároků členského státu?
Nepřihlížet
Z kauzy vyplývají dvě zásadní ponaučení:
1. Evropská komise není neomylný rozhodčí a je třeba skoncovat s pohodlnou praxí ústupků tam, kde je na místě postoj asertivní a sebevědomý. Musí být ovšem podložen stoprocentní shodou o vlastních postojích a věcně fundovaným souborem argumentů. Pak nebudeme muset jen bezmocně krčit rameny, že nám v Bruselu nechtějí rozumět.
2. Pokud již nastane taková situace, jakou zažívá české vodárenství, je nutno včas a co nejdříve jejich obhajobu posunout na úroveň politickou. Co byla platná výměna někdy i dosti ostrá korespondence, například mezi ministerstvem životního prostředí a vedením DG Regio, když nenásledovala adresná a vytrvalá diplomatická a politická intervence, dožadující se konkrétního vysvětlení nepochopitelně hluchých postojů několika příslušných úředníků komise? Nelze na tomto místě nepoznamenat, že danou kauzu poznamenal i rozpor mezi ministerstvem pro místní rozvoj a ministerstvem životního prostředí. Úředníci ministerstva životního prostředí nejenže nerespektovali pokyny ministrů, ale vnášeli do vyjednávání s komisí své partikulární zájmy, o jejichž souladu s národním zájmem lze minimálně vyslovit pochybnost. Takový postoj by totiž nebyl pro komisi ničím neobvyklým. Ba naopak, tomu jistě úředníci a vyjednavači dobře rozumějí a svým způsobem to i očekávají. Evropská unie je v posledku politickým prostorem, v němž dochází ke každodenním střetům nejrůznějších zájmů, pracnému hledání kompromisů a cest nejmenšího odporu. Nelze- li cíle, o jehož oprávněnosti jsme přesvědčeni, dosáhnout rutinními postupy, je třeba povýšit úroveň jednání, vyhledávat spojence a identifikovat protivníky. Zkrátka jednat a prosazovat zájem českých subjektů. Kauza vodárenských projektů také ukazuje, jak důležité bude posílit systémové mechanismy celé agendy vztahů našeho státu vůči Evropské unii a jejím institucím. Úkolů v této oblasti přibývá exponenciální řadou a šance získávat řádově více peněz z fondů unie v nadcházejícím rozpočtovém období 2007 až 2013 bude promarněna, budeme-li jen přihlížet, jak si jeden či dva úředníci v Bruselu na nás " cvičí svaly".
Euro, 4.9.2006
ministr pro místní rozvoj, poslanec PČR
Ne vždy se ale podaří pomoci ze strukturálních fondů a programů správně využít. To je ostatně známé téma. Vzpomeňme, jak horečnou aktivitu musela v některých oblastech v posledních měsících vyvíjet česká vláda, aby alespoň trochu dohnala časovou ztrátu v čerpání již přidělených prostředků.
Upřený příspěvek
Jak ale v posledním roce ukazuje spletitý osud například několika vodohospodářských projektů v rámci takzvaného kohezního fondu, ne vždy musí být chyba jenom na české straně. V tomto případě navíc jde nikoliv o nějaké drobné, ale o miliardové investice do vodárenské infrastruktury v řadě českých a moravských měst. Modernizace desítky let zanedbávaných vodovodních a kanalizačních systémů je nutností, nikoli rozmarem našich veřejných rozpočtů. I proto se spoléhalo na spolufinancování z Evropské unie jako na významný příspěvek k nápravě. Nyní hrozí, že některým městům bude upřen, a to z důvodů, které je obtížné pochopit.
Příběh se týká několika projektů, v nichž jsou žadatelem o příspěvek z kohezního fondu sdružení městských či obecních vodovodů a kanalizací jakožto vlastníci příslušné vodárenské infrastruktury. To by nebylo pro Evropskou komisi samo o sobě žádnou překážkou. Vodárenská infrastruktura v dotčených městech, spravovaná podniky ve vlastnictví měst či obcí, je provozována za úhradu (nájemné) soukromými firmami, z nichž mnohé jsou velkými mezinárodními korporacemi. V tomto takzvaném " provozním" modelu fungují vztahy obdobné koncesionářskému, respektive částečně takzvanému " PPP" režimu (partnerství veřejného a soukromého sektoru).
A právě toto se nelíbí Generálnímu ředitelství Evropské komise pro regionální politiku (DG Regio). To již prakticky rok odmítá připojit souhlas k několika projektům, které podala sdružení, jejichž vodárenskou infrastrukturu obhospodařuje právě soukromý subjekt. Jde například o projekt svazku obcí v povodí Olše, vodovod Vír, sdružení obcí na Zlínsku a v okolí Jihlavy.
Výhrady nadvakrát
Co komise provoznímu modelu vyčítá? Zejména to, že případný příspěvek na financování rekonstrukcí a modernizací z kohezního fondu by mohl vést k " neodůvodněnému" prospěchu soukromého provozovatele. Skutečně, kdyby něco takového nastalo, mohlo by to znamenat porušení pravidel spolufinancování. Spor se však vede o to, zda takové riziko reálně hrozí. DG Regio tvrdí, že smlouvy uzavřené mezi vlastníky infrastruktury a nájemci (soukromými provozovateli) neskýtají dostatečné záruky, že Evropská unie nebude místo veřejného zájmu přispívat zájmu soukromému. České úřady a sami předkladatelé projektů s tím zásadně nesouhlasí a dožadují se, aby Evropská komise předložila vůči smlouvám konkrétní výhrady. Ani to by samo o sobě ještě nebylo nic zásadně neobvyklého. Problém však spočívá v ohromném množství času, které toto dohadování zabralo. Evropská komise totiž nejprve v roce 2005 požadovala, aby byly smlouvy s provozovateli upraveny dle doporučení, která vypracovali experti komise na základě zkušeností z předvstupního programu ISPA. Naprostou většinu těchto požadavků však předkladatelé projektů po dohodě s vlastníky splnili již v létě loňského roku. K jejich nemalému překvapení však Evropská komise prakticky totožné výhrady uplatnila znovu na sklonku roku 2005, kdy s poukazem na nedostatky příslušných smluv zasáhla do souboru projektů předložených ministerstvem pro místní rozvoj, které je řídicím orgánem kohezního fondu pro Českou republiku. Komise schválila pouze některé projekty z tohoto seznamu, přičemž téměř výhradně šlo o ty, v nichž velcí soukromí provozovatelé nefigurovali.
Úřednická arogance?
Je jistě pravda, že členský stát skutečně nemá "právní" nárok na to, aby unie přispěla právě jen na určité projekty. Schvalovací proces v případě kohezního fondu končí s možností určitého veta na straně komise, které může být uplatněno u projektů, u nichž shledá závažnější nedostatky. V tomto případě ale jde o zásah veskrze systémový. Vyřazen byl totiž celý určitý typ vztahů ve vodárenství, a to navíc ten, který funguje v největších městech, respektive sdruženích měst a obcí. Takový zásah by měla Evropská komise skutečně důkladně odůvodnit. To se však dle názoru české strany přes vyčerpávající sérii jednání dosud nestalo. Taková situace je skutečně nevídaná a uplatnění " de facto" veta komise zde nemá politické opodstatnění, neprokáže- - li tento vrcholný exekutivní orgán Evropské unie jasně opak.
Někteří úředníci komise tvrdí, že smlouvy mezi vlastníky a provozovateli postrádají kritéria, na jejichž základě by bylo možné vymáhat určité standardy kvality a efektivity služeb poskytovaných soukromými provozovateli. Komise kritizuje i nedostatečný monitoring výkonových ukazatelů poskytovatele služeb, nevhodný vzorec pro stanovení sazeb za vodné a stočné či například příliš dlou- hou dobu, na kterou jsou smlouvy uzavřeny. Zjednodušeně řečeno, smlouvy dle úředníků DG Regio nesplňují řadu požadavků takzvané " nejlepší mezinárodní praxe" (BIPs), což by měly být určité standardy, jež musejí být v obdobných případech dodrženy. Po celou dobu jednání ovšem zástupci DG Regio prakticky nereagovali na dotaz, z jakého právního předpisu či alespoň doporučení Evropská komise tyto požadavky " nejlepší mezinárodní praxe" vyplývají. Takové jednání nemá jistě daleko k aroganci.
Poziční dokument
Dlouhou dobu byl českou stranou marně vznášen dotaz, zda tvrdý postoj, který úředníci komise zaujali vůči PPP projektům v Česku, uplatňují i vůči jiným státům. Odpověď DG Regio, že podobné režimy v jiných státech fakticky neexistují, nelze brát vážně. Příkladem z poslední doby je schválení velkého vodárenského projektu v polském Gdaňsku, kde doba, na niž je příslušná smlouva uzavřena, je prakticky totožná s tou, jež je standardně uplatňována v českém prostředí.
Zdá se, že ledy se pohnuly teprve poté, co ministerstvo pro místní rozvoj dopracovalo ve spolupráci s právními i oborovými experty rozsáhlý " poziční dokument", ve kterém podrobně reaguje na každou jednotlivou výhradu Evropské komise. Základem argumentace je poukaz na skutečnost, že naprostou většinu výhrad, respektive požadavků, komise není nutné a někdy ani žádoucí uvádět specificky přímo ve smlouvách, neboť jejich splnění vyplývá z právního řádu České republiky. Dlužno poznamenat, že o některých nových ustanoveních příslušných zákonů upravujících pravidla pro vodárenské činnosti ani sami úředníci komise nejspíše doposud nevěděli. Dokument rovněž poukazuje na neurčitost a formální nezakotvenost kritérií " nejlepší mezinárodní praxe". Jak lze požadovat něco, co v lepším případě existuje pouze velmi neformálně, v horším případě se využívá spíše jako záminka k eliminaci oprávněných nároků členského státu?
Nepřihlížet
Z kauzy vyplývají dvě zásadní ponaučení:
1. Evropská komise není neomylný rozhodčí a je třeba skoncovat s pohodlnou praxí ústupků tam, kde je na místě postoj asertivní a sebevědomý. Musí být ovšem podložen stoprocentní shodou o vlastních postojích a věcně fundovaným souborem argumentů. Pak nebudeme muset jen bezmocně krčit rameny, že nám v Bruselu nechtějí rozumět.
2. Pokud již nastane taková situace, jakou zažívá české vodárenství, je nutno včas a co nejdříve jejich obhajobu posunout na úroveň politickou. Co byla platná výměna někdy i dosti ostrá korespondence, například mezi ministerstvem životního prostředí a vedením DG Regio, když nenásledovala adresná a vytrvalá diplomatická a politická intervence, dožadující se konkrétního vysvětlení nepochopitelně hluchých postojů několika příslušných úředníků komise? Nelze na tomto místě nepoznamenat, že danou kauzu poznamenal i rozpor mezi ministerstvem pro místní rozvoj a ministerstvem životního prostředí. Úředníci ministerstva životního prostředí nejenže nerespektovali pokyny ministrů, ale vnášeli do vyjednávání s komisí své partikulární zájmy, o jejichž souladu s národním zájmem lze minimálně vyslovit pochybnost. Takový postoj by totiž nebyl pro komisi ničím neobvyklým. Ba naopak, tomu jistě úředníci a vyjednavači dobře rozumějí a svým způsobem to i očekávají. Evropská unie je v posledku politickým prostorem, v němž dochází ke každodenním střetům nejrůznějších zájmů, pracnému hledání kompromisů a cest nejmenšího odporu. Nelze- li cíle, o jehož oprávněnosti jsme přesvědčeni, dosáhnout rutinními postupy, je třeba povýšit úroveň jednání, vyhledávat spojence a identifikovat protivníky. Zkrátka jednat a prosazovat zájem českých subjektů. Kauza vodárenských projektů také ukazuje, jak důležité bude posílit systémové mechanismy celé agendy vztahů našeho státu vůči Evropské unii a jejím institucím. Úkolů v této oblasti přibývá exponenciální řadou a šance získávat řádově více peněz z fondů unie v nadcházejícím rozpočtovém období 2007 až 2013 bude promarněna, budeme-li jen přihlížet, jak si jeden či dva úředníci v Bruselu na nás " cvičí svaly".
Euro, 4.9.2006
ministr pro místní rozvoj, poslanec PČR
