27.2.2021 | Svátek má Alexandr


SPOLEČNOST: Nevinná byrokracie

22.2.2016

Byrokraté mají ještě horší pověst než parlamentní poslanci - za nimi v žebříčku už jsou jenom tchyně. Nikdy nikdo se nepostavil na jejich obranu. Až teď.

Byrokracie – neboli vládnutí prostřednictvím úředníků – není ve státních institucích závislá na vyprodukovaných příjmech a zisku, protože žádné neprodukuje a produkovat nemůže a existuje na základě přiděleného rozpočtu. Prvním přirozeným cílem je tedy jeho maximalizace. Výkony státní instituce nejsou ovšem měřitelné, protože neprocházejí trhem, nikdo je nekupuje. Občan se nemůže rozhodnout, kolik výstupů si koupí z činnosti Ministerstva lesů, vod a strání nebo Ministerstva pro rozvoj všeho možného ani kolik jim ze svých daní poskytne. Hodnocení výkonnosti takových ministerstvech a jimi řízených ústavů, podniků a organizací musí být tedy čistě formální, a proto se každoročně znovu a znovu odehrává boj o výši státního rozpočtu, který bude tomu a tamtěm přidělen. Když se po boji usadí prach, zpravidla se zjistí, že všichni dostanou totéž co v loňském roce a možná nějaké procento navíc. To je celá filosofie sestavování státního rozpočtu.

Ministerstvo financí jako jeho formální tvůrce ve skutečnosti neví a nemůže vědět, kolik státních služeb by se v té či jiné oblasti mělo vyprodukovat. Kolik má mít zaměstnanců Ministerstvo dopravy, kolik přidělit úřadu Ombudsmana nebo jak hodnotit produkci Ústavu zemědělské ekonomiky a informací placeného z rozpočtu Ministerstva zemědělství - a tedy zase ze státního rozpočtu. Na druhé straně ti, kteří rozpočtové peníze spotřebovávají, nestojí před žádným ekonomickým omezením, protože zdroje nezíská - jako v tržním prostředí - ten, kdo za ně zaplatí vyšší cenu než jiný žadatel. Boj o ně se odehrává v sekretariátech, chodbách a prostřednictvím mobilních telefonů. Svět veřejných peněz je tak světem mimo ekonomii – přiděluje zdroje, které nevyprodukoval a efekty jejich užití jsou neměřitelné.

To platí i pro mezinárodní organizace, jako je třeba OSN , která vykazuje všechny jevy typické pro byrokratické instituce, jako je stálý nárůst počtu jejich úřadů, snaha každého z nich maximalizovat svůj rozpočet a mlhavost výsledků jejich činnosti: jak efektivně využívá přidělené zdroje „Centrum OSN pro lidská obydlí“ nebo „Mezinárodní výzkumný a vzdělávací ústav OSN pro podporu žen“, je a zůstane záhadou do konce našich životů.

Stejně jako jejich instituce, která se získáním co největšího rozpočtu snaží rozšířit svou moc, jednotliví úředníci v byrokratických strukturách usilují o rozšíření své moci. A to je nejlépe dosažitelné v rámci neformálních skupin formovaných na základě politické příslušnosti, známostí nebo místa původu a nejčastěji všeho dohromady. Dobré je také být někoho příbuzným. Každé ministerstvo se pak ve vyšších úřednických patrech skládá víceméně z klanů. Na obranu proti tomu se přijímají psaná pravidla v podobě Kariérních řádů nebo Služebních zákonů, které ovšem úředníka oceňují ne podle výkonu, protože na to, stejně jako na produkci celého úřadu žádná měřítka nejsou, ale podle dodržování pravidel. Nic jiného také dělat nemohou.

Zájmem všech přitom je, aby třeba Služební zákon zajišťoval rovné podmínky. Na druhé straně je ale zájmem jednotlivce dosáhnout jeho porušení tehdy, kdykoliv on sám z toho bude mít větší prospěch, než kdyby řád dodržovali všichni včetně něho. Pokud ale při jeho porušení získá jednotlivec významnou výhodu, skončí celá hra v bodě, kdy ho při výhodné příležitosti poruší každý. Tudíž všichni se budou snažit, aby pravidla platila jen pro některé. Je pravděpodobné, že takto bude fungovat i nový Služební zákon.

Nemožnosti měřit kvalitu a rozsah výkonu úředníka má další důsledky. Jestliže nelze ocenit dobrý výsledek, pak špatný, způsobený chybným postupem jednotlivce, zjistit lze. Průšvihy a jejich viníci jsou snáze viditelní a mohou přijít postihy. Neboli byrokrat nemá motivaci rozhodovat – zato má motivaci nerozhodovat. Má důvod zbavovat se osobní odpovědnosti a rozdělovat ji mezi další úředníky. Kromě toho náklady plynoucí z oddalování rozhodnutí nenese – tak, jako je tomu v tržním prostředí - byrokrat ani úřad. Proto základní vlastností byrokrata je averze vůči riziku, což je v jeho případě racionální postoja vyplývá ze samotné povahy fungování úřadů. Slavný zákon profesora Parkinsona konstatující, že úředníci přidělávají práci jeden druhému, je možné poopravit v tom smyslu, že ve skutečnosti nejde o přidělávání práce jeden druhému, ale o dělení se o riziko. Pouhé přidělávání práce někomu jinému postrádá smysl, snad kromě čiré zlomyslnosti, ale samo přidělávání práce je prací a té je přece lépe se vyhnout. Dělení se o odpovědnost je pak zase příčinou byrokratické těžkopádnosti a pomalosti.

Je ovšem možné, že se jednotlivý byrokrat nechá ovlivnit korupčně, ale to je otázka jeho osobních vlastností, protože tím porušuje pravidla systému. Správný byrokrat pravidla dodržuje.

Výsledně pak je – a platí to všude ve světě - prokázaná nižší efektivnost veřejného sektoru ve srovnání se soukromým. Příčiny jsou zřejmé. Státními nebo regionálními a městskými institucemi zřízené veřejné podniky nejsou pod hrozbou bankrotu. Obdobně to platí i pro samotné státní instituce, které nebývají rušeny, spíše jen reorganizovány a znovu existují mimo konkurenční prostředí. Jestliže jednou vznikly, mají život zpravidla věčný.

Kritici byrokracie a byrokratů by se ovšem na jejich místech chovali stejně jako byrokraté. Problém není v lidských vlastnostech byrokratů, ale v systému samotném. Když je někdo obsazen do role byrokrata, hraje roli byrokrata. Stejně jako kdyby měli hrát Hamleta, hráli by Hamleta. Možná – to si je zas nemalujme - ne bůhvíjak, ale odříkali by ten text. Neboli byrokrat a byrokraté se chovají racionálně v prostředí, v kterém je jim dáno existovat. Budou-li lesníky, strážci majáků nebo realitními makléři, jejich chování se okamžitě změní.

Byrokracii tedy plodí stát, a tudíž byrokracii lze významně omezit jen tím, že se omezí jeho možnosti vybírat daně, rozdělovat a přerozdělovat veřejné peníze. Jen omezením státu a redukcemi státního zasahování se dá omezit byrokracie. Sami byrokraté dodržující pravidla jsou tudíž nevinní.

Což mělo býti dokázáno.








 Neviditelný pes
Toto je DENÍK: do sítě jde obvykle nejpozději do 8.00 hod. aktuálního dne. Pokud zaspím, opiji se, zešílím nebo se zastřelím, patřičně na to upozorním - neboť jen v takovém případě vyjde Pes jindy, eventuálně nikdy.
Šéfredaktor Ondřej Neff (nickname Aston), příspěvky laskavě posílejte na adresu redakce Jiřímu Wagnerovi, redaktorovi NP (nickname JAG). Rubriku Zvířetník vede Lika.