PRÁVO: Ještě jednou k nemocenské
Regulační postřehy Mojmíra Hampla
S obrovskou chutí jsem si prostudoval nález Ústavního soudu ze dne 23. dubna, jehož obsahem je mimo jiné též zrušení "nulové" nemocenské v prvních třech dnech nemoci, které nakrátko zavedl reformní balík. Zajímalo mě především, jestli v rozhodování soudců hrály roli i ty argumenty, které by subjektivně připadaly důležité mně. Musím říct, že spíše nehrály, což může být jistě můj osobní problém. A následující řádky proto neformuluji ostře kriticky (Ústavní soud je svrchovaná nezávislá autorita), ale spíše analyticky. A též jako snahu vysvětlit sobě i čtenáři, proč je dorozumění o některých zásadních věcech tak obtížné.
Vycházím z toho, že nemocenské pojištění není standardním pojištěním, jaké si běžně kupujeme v komerčních pojišťovnách. Nevychází z pojistně-matematických principů a postrádá například jakoukoli vazbu mezi rizikovostí daného pojištěnce a výší jím placené pojistné sazby na straně jedné a plněním v případě pojistné události na straně druhé. Nemocenskou tedy beru jako sociální dávku postavenou na daňověrozpočtovém principu. "Pojistné" je v tomto případě jen jiný název pro daň placenou nedobrovolně a vynucenou státní mocí. Koneckonců, pokud ji poplatník krátí, bude se přece dopouštět trestného činu krácení daně, poplatku a jiné podobné platby, což by se mu u neplacení jakéhokoli normálního pojištění nemohlo stát. Jasný signál, čemu se ono "pojistné" podobá. Je-li nemocenské pojištění postaveno na uvedeném fiskálním pohledu, je to s ním o něco snazší. Platba nemocenského pojištění je pak jako jakákoli jiná daň neekvivalentní platbou, jak jí říkají teoretici veřejných financí. U žádného jedince, který platí daně, není v principu zaručeno, že dostane nazpět od státu vždy a za všech okolností ekvivalent služeb či protiplnění, které odpovídají jeho platbě daní a jeho subjektivní představě, co by měl obdržet. Je to základní vlastnost daně, i proto je to nakonec povinná, nikoli dobrovolná platba.
Pokud ovšem soud vychází z toho, že "systém nemocenského pojištění je založen na pojistném principu", začínají logicky jeho závěry zásadně divergovat od všech úvah, které by měl daňově-rozpočtový pohled. Z nálezu Ústavního soudu jsem vybral pár těchto divergujících úvah:
- Nález tvrdí, že "systém nemocenského pojištění by neměl sloužit ke krytí deficitu státního rozpočtu". Ovšem každá daň je příjmem státního rozpočtu a slouží ke krytí jeho výdajů a může být použita i ke krytí deficitu. Daně se vyberou na hromadu a podle klíče daného politickou volbou se určí, nač se utratí. Jednou na to, jednou na ono.
- Nález dále říká, že "převážná většina zaměstnanců zůstává, po dobu prvých tří dnů pracovní neschopnosti, bez jakýchkoli prostředků, zatímco jejich povinnost platit pojistné zůstala nedotčena". To se u neekvivalentních plateb běžně stává. Do důsledku dotažena úvaha ústavního soudu by totiž znamenala, že nikdy není možné snížit výdaje státu, aniž by se zároveň proporcionálně snížily všem daně. A obráceně: není možné zvýšit výdaje bez zvýšení daní, tedy jakýkoli schodek veřejných rozpočtů by byl neústavní. Pro čtenáře LF jistě zajímavá úvaha, otázka je, jestli právě to opravdu měl nález na mysli.
- O zrušení nemocenské v prvních třech dnech nemoci nález prohlašuje: "…jedná se o poněkud pohodlný až svévolný postup ze strany státu, který kvůli neurčitému počtu zneuživatelů dávek, plošně postihuje všechny kategorie zaměstnanců." Nu ale to přece funguje v mnoha oblastech veřejných výdajů, že dokonce ex-ante automaticky předpokládáme, že výdaje či dávky bez limitů, prahů a stropů by mohly vést ke zneužívání. Dávka v nezaměstnanosti se podle zákona též po prvních třech měsících snižuje o 5% vyměřovacího základu a od prvního dne registrované nezaměstnanosti platí, že nikdo nemá nárok na dávku ve výši 100% původního příjmu (nejprve 50% vyměřovacího základu, pak 45%). Je ne ústavní stanovovat takovéto limity, které zjevně implicitně předpokládají zneužívání?
- Podobně je pozoruhodné, když se nález pohoršuje nad tím, že by mohlo docházet k tomu, že "zaměstnanci budou na svou nemoc čerpat dovolenou (na zotavenou!), což je ovšem v příkrém rozporu s jejím účelem". Jeden by si myslel, že účelem dovolené je, že člověk nejde do práce a čerpat si ji může jak chce a na co chce. Pokud je to dovolená na zotavenou, je snad ústavní se během ní i zotavovat z nemoci. Ale hlavně, metoda braní dovolené v době nemoci tady byla dávno a dávno před tímto nálezem, protože pro mnoho středně a výše příjmových zaměstnanců bylo i před letošní změnou zákona velmi nevýhodné čerpat nemocenskou z důvodů nízkého vyměřovacího základu. Nebyl tedy protiústavní už původní zákon? Neměl by opravdu každý dostávat 100% náhradu původní mzdy při jakkoli dlouhé nemoci a jakkoli dlouhé nezaměstnanosti? Můžeme to zkusit, uvidíme, jak budou do roka do dne vypadat veřejné rozpočty.
Zkrátka a dobře: nemůže se jednou ekonomie a ekonomická úvaha stát v principu neústavní?
S obrovskou chutí jsem si prostudoval nález Ústavního soudu ze dne 23. dubna, jehož obsahem je mimo jiné též zrušení "nulové" nemocenské v prvních třech dnech nemoci, které nakrátko zavedl reformní balík. Zajímalo mě především, jestli v rozhodování soudců hrály roli i ty argumenty, které by subjektivně připadaly důležité mně. Musím říct, že spíše nehrály, což může být jistě můj osobní problém. A následující řádky proto neformuluji ostře kriticky (Ústavní soud je svrchovaná nezávislá autorita), ale spíše analyticky. A též jako snahu vysvětlit sobě i čtenáři, proč je dorozumění o některých zásadních věcech tak obtížné.
Vycházím z toho, že nemocenské pojištění není standardním pojištěním, jaké si běžně kupujeme v komerčních pojišťovnách. Nevychází z pojistně-matematických principů a postrádá například jakoukoli vazbu mezi rizikovostí daného pojištěnce a výší jím placené pojistné sazby na straně jedné a plněním v případě pojistné události na straně druhé. Nemocenskou tedy beru jako sociální dávku postavenou na daňověrozpočtovém principu. "Pojistné" je v tomto případě jen jiný název pro daň placenou nedobrovolně a vynucenou státní mocí. Koneckonců, pokud ji poplatník krátí, bude se přece dopouštět trestného činu krácení daně, poplatku a jiné podobné platby, což by se mu u neplacení jakéhokoli normálního pojištění nemohlo stát. Jasný signál, čemu se ono "pojistné" podobá. Je-li nemocenské pojištění postaveno na uvedeném fiskálním pohledu, je to s ním o něco snazší. Platba nemocenského pojištění je pak jako jakákoli jiná daň neekvivalentní platbou, jak jí říkají teoretici veřejných financí. U žádného jedince, který platí daně, není v principu zaručeno, že dostane nazpět od státu vždy a za všech okolností ekvivalent služeb či protiplnění, které odpovídají jeho platbě daní a jeho subjektivní představě, co by měl obdržet. Je to základní vlastnost daně, i proto je to nakonec povinná, nikoli dobrovolná platba.
Pokud ovšem soud vychází z toho, že "systém nemocenského pojištění je založen na pojistném principu", začínají logicky jeho závěry zásadně divergovat od všech úvah, které by měl daňově-rozpočtový pohled. Z nálezu Ústavního soudu jsem vybral pár těchto divergujících úvah:
- Nález tvrdí, že "systém nemocenského pojištění by neměl sloužit ke krytí deficitu státního rozpočtu". Ovšem každá daň je příjmem státního rozpočtu a slouží ke krytí jeho výdajů a může být použita i ke krytí deficitu. Daně se vyberou na hromadu a podle klíče daného politickou volbou se určí, nač se utratí. Jednou na to, jednou na ono.
- Nález dále říká, že "převážná většina zaměstnanců zůstává, po dobu prvých tří dnů pracovní neschopnosti, bez jakýchkoli prostředků, zatímco jejich povinnost platit pojistné zůstala nedotčena". To se u neekvivalentních plateb běžně stává. Do důsledku dotažena úvaha ústavního soudu by totiž znamenala, že nikdy není možné snížit výdaje státu, aniž by se zároveň proporcionálně snížily všem daně. A obráceně: není možné zvýšit výdaje bez zvýšení daní, tedy jakýkoli schodek veřejných rozpočtů by byl neústavní. Pro čtenáře LF jistě zajímavá úvaha, otázka je, jestli právě to opravdu měl nález na mysli.
- O zrušení nemocenské v prvních třech dnech nemoci nález prohlašuje: "…jedná se o poněkud pohodlný až svévolný postup ze strany státu, který kvůli neurčitému počtu zneuživatelů dávek, plošně postihuje všechny kategorie zaměstnanců." Nu ale to přece funguje v mnoha oblastech veřejných výdajů, že dokonce ex-ante automaticky předpokládáme, že výdaje či dávky bez limitů, prahů a stropů by mohly vést ke zneužívání. Dávka v nezaměstnanosti se podle zákona též po prvních třech měsících snižuje o 5% vyměřovacího základu a od prvního dne registrované nezaměstnanosti platí, že nikdo nemá nárok na dávku ve výši 100% původního příjmu (nejprve 50% vyměřovacího základu, pak 45%). Je ne ústavní stanovovat takovéto limity, které zjevně implicitně předpokládají zneužívání?
- Podobně je pozoruhodné, když se nález pohoršuje nad tím, že by mohlo docházet k tomu, že "zaměstnanci budou na svou nemoc čerpat dovolenou (na zotavenou!), což je ovšem v příkrém rozporu s jejím účelem". Jeden by si myslel, že účelem dovolené je, že člověk nejde do práce a čerpat si ji může jak chce a na co chce. Pokud je to dovolená na zotavenou, je snad ústavní se během ní i zotavovat z nemoci. Ale hlavně, metoda braní dovolené v době nemoci tady byla dávno a dávno před tímto nálezem, protože pro mnoho středně a výše příjmových zaměstnanců bylo i před letošní změnou zákona velmi nevýhodné čerpat nemocenskou z důvodů nízkého vyměřovacího základu. Nebyl tedy protiústavní už původní zákon? Neměl by opravdu každý dostávat 100% náhradu původní mzdy při jakkoli dlouhé nemoci a jakkoli dlouhé nezaměstnanosti? Můžeme to zkusit, uvidíme, jak budou do roka do dne vypadat veřejné rozpočty.
Zkrátka a dobře: nemůže se jednou ekonomie a ekonomická úvaha stát v principu neústavní?
Vyšlo v Laissez Faire
Autor je viceguvernér ČNB, je členem redakční rady LF
