Vláda předložila Ústavnímu soudu osmdesátistránkové vyjádření ke kompetenčnímu sporu s prezidentem Petrem Pavlem. Spor vznikl kvůli účasti prezidenta na summitu NATO v Ankaře, jeho význam je však obecnější. Ústavní soud má vyložit vztah mezi prezidentovou pravomocí zastupovat stát navenek a postavením vlády jako vrcholného orgánu výkonné moci.

Základní východisko vlády považuji za správné. Vláda je podle čl. 67 odst. 1 Ústavy vrcholným orgánem výkonné moci a podle čl. 68 odst. 1 odpovídá Poslanecké sněmovně. To podporuje závěr, že jí v parlamentním systému náleží rozhodující postavení při určování obsahu zahraniční a bezpečnostní politiky.

Prezident naproti tomu nemůže při oficiální reprezentaci České republiky vytvářet vlastní politickou linii konkurující vládě. Ústavní soud již v bodě 59 odůvodnění nálezu ze dne 15. února 2007, sp. zn. Pl. ÚS 77/06, uvedl:

„Funkce prezidenta republiky nespočívá ve tvorbě konkurenční politiky ve vztahu k vládě.“

Tato věta byla vyslovena při hodnocení prezidentovy úlohy v legislativním procesu, konkrétně při využívání prezidentského veta. Není tedy přímým rozhodnutím o zahraniční politice. Má však podobu obecně formulované charakteristiky prezidentovy ústavní funkce ve vztahu k vládě. Ve zveřejněném vyjádření se vláda na tento nález neodvolává.

Správný obecný princip však ve vládním podání doprovází několik podstatně méně přesvědčivých závěrů.

Od jednoty politiky k účasti prezidenta vede ještě další krok

Prezidentův návrh rozlišuje rozhodovací, protokolární a informační složku zastupování státu navenek. Vláda toto rozdělení nepřehlíží. Sama připouští, že účast prezidenta na summitu může mít protokolární charakter. Rozlišení jednotlivých složek však považuje za vhodné spíše pro právní teorii a z faktického hlediska za neudržitelné, protože jsou podle ní všechny složky zastupování státu navzájem provázané.

Provázanost různých činností ovšem ještě neznamená jejich totožnost.

Je třeba rozlišovat, kdo určuje zahraniční politiku České republiky, kdo stanoví mandát oficiální delegace a kdo se může jednání jako člen delegace účastnit.

Z rozhodujícího postavení vlády v zahraniční politice přesvědčivě plyne, že prezident nemůže na summitu prosazovat stanoviska odporující vládou stanovenému mandátu. Mnohem méně samozřejmý je závěr, že vláda proto může sama rozhodnout, zda prezident vůbec bude členem oficiální delegace.

Vláda správně varuje, že na ní nezávislá zahraniční politika prezidenta by vytvořila druhé centrum moci bez kontroly a odpovědnosti. Z tohoto argumentu však přímo plyne zákaz konkurenční prezidentské politiky, nikoli ještě výlučná pravomoc vlády rozhodovat o prezidentově osobní účasti.

Podání se proto mělo důkladněji vypořádat s možností, že se prezident summitu zúčastní, ale při politických jednáních bude povinen respektovat vládou stanovený mandát. Takové řešení nemusí být nakonec správné. Nelze je však odmítnout pouhým tvrzením, že jednotlivé složky zahraniční reprezentace spolu prakticky souvisejí.

Vláda uznává sdílenou pravomoc, ale její důsledky nerozvíjí

Vláda ve svém podání výslovně uvádí, že „obecně chápaná pravomoc a kompetence zastupovat stát navenek“ je sdílena mezi vládou a prezidentem republiky. Současně však tvrdí, že o personálním složení oficiálních delegací na summity NATO rozhoduje výlučně vláda.

Právě zde by bylo nutné vysvětlit, co sdílená pravomoc prakticky znamená.

Nemůže znamenat, že oba orgány nezávisle vykonávají tutéž politickou funkci. To by skutečně vytvořilo dvojí zahraniční politiku. Nemůže však bez dalšího znamenat ani to, že jeden orgán rozhoduje o všem a pravomoc druhého se omezuje na činnost, kterou mu první orgán dovolí.

Ústavní soud již připustil, že kompetenční řízení může řešit také otázku sdílené kompetence nebo situaci, kdy je konečné rozhodnutí jednoho orgánu podmíněno ústavně relevantním aktem orgánu jiného. V bodě 23 nálezu Pl. ÚS 87/06 tak charakterizoval dřívější spor Pl. ÚS 14/01 o nutnost kontrasignace prezidentova rozhodnutí.

Z těchto nálezů neplyne konkrétní řešení dnešního sporu. Ukazují však, že kompetenční řízení nemusí skončit jednoduchým přisouzením celé rozhodovací oblasti jedinému orgánu.

Současný spor může být založen na asymetrickém rozdělení pravomocí. Vláda určuje politiku státu a mandát delegace, zatímco prezident vykonává odlišnou reprezentační funkci, která nesmí politice vlády konkurovat.

Vládní podání tuto možnost přesvědčivě nevyvrací. Přechází téměř přímo od odpovědnosti vlády za zahraniční politiku k jejímu výlučnému právu určit, zda prezident bude členem delegace.

Chybí pravidlo pro nezahrnutí prezidenta do delegace

Vláda připouští, že prezident může uskutečnit zahraniční cestu organizovanou prostřednictvím Kanceláře prezidenta republiky, jestliže proběhne v zájmu České republiky, v souladu s vládní politikou a buď v protokolární a informační oblasti, nebo podle rozhodnutí vlády.

Za zvláštní případ považuje vytvoření paralelní oficiální delegace. To by podle jejího názoru představovalo rozhodnutí podle čl. 63 odst. 1 písm. a) Ústavy vyžadující kontrasignaci podle čl. 63 odst. 3. Jde však o právní názor vlády, nikoli o otázku, kterou již Ústavní soud závazně vyřešil.

Vláda tedy netvrdí, že může prezidentovi zakázat každou zahraniční cestu. Trvá však na tom, že o jeho členství v oficiální delegaci rozhoduje ona.

Právě zde chybí obecné pravidlo vymezující hranice vládního rozhodování.

Může vláda prezidenta nezahrnout do delegace pokaždé, když se s ním politicky neshodne? Stačí její ztráta důvěry v prezidentovu ochotu respektovat vládní stanoviska? Musí prezident nejprve konkrétní mandát odmítnout? Je rozhodující formát jednání, omezený počet míst nebo otázka, kdo delegaci povede?

Vláda uvádí, že při rozhodování o účasti Petra Pavla hrála roli narušená důvěra v jeho schopnost a ochotu respektovat oficiální zahraniční politiku. Neformuluje však obecná právní kritéria, podle nichž má být taková nedůvěra posuzována.

Ústavně udržitelný výklad by patrně musel určit konkrétní důvody, které mohou nezahrnutí prezidenta ospravedlnit. Mohlo by jít například o situaci, kdy formát jednání připouští jediného zástupce státu, prezident předem odmítne respektovat vládní mandát nebo by souběžná účast více představitelů objektivně znemožňovala jednotné zastupování České republiky.

Nejde o hotový seznam podmínek. Ukazuje však, jaký článek ve vládní argumentaci chybí. Z pravomoci vlády určovat zahraniční politiku nelze bez dalšího odvodit obsahově nevymezenou diskreci při rozhodování o prezidentově členství v delegaci.

Poradce oslabuje prezidentův argument, ale spor nerozhoduje

Významným argumentem vlády je § 28 odst. 6 zákona č. 2/1969 Sb., označovaného jako kompetenční zákon.

Podle tohoto ustanovení poradce pro národní bezpečnost na základě rozhodnutí vlády zastupuje Českou republiku při jednáních s cizími státy a mezinárodními organizacemi ve věcech bezpečnosti a obrany, včetně závazků vyplývajících z členství v mezinárodních organizacích nebo institucích.

Prezident ovšem ve svém návrhu výslovně netvrdí, že je jedinou osobou oprávněnou zastupovat Českou republiku navenek. Naopak uvádí, že si neosobuje celou oblast zahraniční politiky, nepovažuje se za výlučného reprezentanta státu a uznává nutnost koordinace s vládou. Tvrdí pouze, že rozhodnutí o jeho vlastní účasti na summitu NATO náleží výlučně jemu.

§ 28 odst. 6 proto přímo nevyvrací stanovisko, které prezident skutečně formuloval. Oslabuje však jednoduchý argumentační přechod od obecné pravomoci zastupovat stát navenek k výlučnému právu rozhodnout o vlastní účasti.

Jestliže zákon výslovně počítá s tím, že stát může při mezinárodním jednání zastupovat také poradce pro národní bezpečnost na základě rozhodnutí vlády, nelze pouze z toho, že určitá činnost představuje „zastupování státu navenek“, dovodit, že o jejím výkonu musí vždy autonomně rozhodovat prezident.

Ustanovení dokládá, že právní řád počítá s výkonem zahraničního zastupování také jinými osobami než prezidentem. Českou republiku při mezinárodních jednáních zastupují také členové vlády, diplomaté a další pověřené osoby.

To oslabuje prezidentovu argumentaci, pokud by byla založena jen na následujícím úsudku: účast na summitu je zastupováním státu navenek, zastupování státu navenek svěřuje Ústava prezidentovi, a proto o této účasti může rozhodnout pouze prezident.

Ani z toho však neplyne opačný krajní závěr.

Skutečnost, že vláda může pověřit poradce pro národní bezpečnost zastupováním České republiky, ještě neznamená, že pouze vláda může rozhodovat o všech osobách zastupujících stát navenek. § 28 odst. 6 neříká, že Českou republiku může zastupovat výlučně osoba určená vládou, že vláda rozhoduje o účasti všech ostatních ústavních činitelů ani že může podle vlastního uvážení vyloučit prezidenta z výkonu pravomoci založené přímo Ústavou.

Ustanovení tedy dokládá pluralitu osob oprávněných jednat jménem státu. Samo však neurčuje, kdo rozhoduje o účasti prezidenta jako ústavního orgánu v oficiální delegaci.

Vláda navíc sama připomíná, že důvodová zpráva označila zavedení pozice poradce pro národní bezpečnost za změnu, která se ústavního pořádku nedotýká. § 28 odst. 6 proto může přispět k výkladu rozsahu prezidentovy pravomoci, nemůže však sám změnit ústavní vztah mezi prezidentem a vládou ani definitivně rozhodnout, kdo má poslední slovo o prezidentově účasti na summitu NATO.

Z organizační praxe ještě automaticky nevzniká ústavní pravidlo

Vláda dále argumentuje dlouhodobou praxí při plánování vrcholných zahraničních návštěv. Podle pravidel schválených vládou je podmínkou uskutečnění vrcholné návštěvy vládní souhlas a vládní usnesení určuje vedoucího i rozsah delegace. Z této praxe vláda dovozuje, že dosavadní prezidenti přijímali nejen její koordinační úlohu, ale také její pravomoc rozhodovat o jejich vlastním členství v oficiálních delegacích.

Dosavadní praxe je pro výklad Ústavy relevantní. Nedokazuje však sama o sobě vše, co z ní vláda vyvozuje.

Ústavní soud v bodě 55 nálezu Pl. ÚS 6/07 uvedl, že za ústavní zvyklost lze považovat teprve „dlouhodobě praktikovaný ústavní postup, který odpovídá hodnotovému a institucionálnímu konsenzu ústavních orgánů a opakovaně potvrzuje určitou interpretaci ustanovení Ústavy“.

Nestačí tedy pouze existence opakované organizační praxe. Musí být doložen také konsenzus ústavních orgánů o jejím ústavním významu.

Spolupráce prezidentů s vládou mohla znamenat, že uznávali rozhodující roli vlády při určování zahraniční politiky a přijímali praktickou koordinaci cest. Nemusí však nutně znamenat, že považovali vládu za oprávněnou svou účast proti jejich vůli odmítnout.

Vládní podání existenci takového konsenzu dovozuje z faktické spolupráce a z toho, že žádný předchozí prezident o své účasti samostatně nerozhodoval. Nepředkládá však přímý doklad, že předchozí prezidenti pokládali rozhodnutí vlády o své vlastní účasti za ústavně závazné.

Vládní argument proto není bezvýznamný. Dosavadní praxe přesvědčivě podporuje povinnost koordinace. Sama však ještě jednoznačně nedokládá výlučné právo vlády prezidenta do delegace nezahrnout.

Institucionální kolize existuje, procesní kvalifikace je jiná otázka

Vláda má dobrý argument proti příliš obecně formulované části prezidentova návrhu. Požadavek, aby soud jednou provždy rozhodl o prezidentově účasti na všech budoucích summitech NATO, může připomínat žádost o abstraktní výklad Ústavy.

Ústavní soud v usnesení Pl. ÚS 58/2000 odmítl návrh, jehož petit ve skutečnosti představoval žádost o abstraktní výklad Ústavy. Konkrétní spor o složení delegace na summit v Ankaře však nynější věc od tehdejšího případu odlišuje.

Méně přesvědčivé je proto tvrzení vlády, že chybí i konkrétní kompetenční spor.

Prezident tvrdí, že o svém členství v delegaci rozhoduje on. Vláda tvrdí, že rozhoduje ona a přijala konkrétní usnesení o delegaci bez prezidenta. Konkrétní institucionální kolize tedy existuje. Zda naplňuje všechny zákonné předpoklady kompetenčního sporu a v jakém rozsahu je prezidentův návrh přípustný, musí teprve rozhodnout Ústavní soud.

Subsidiární návrh vlády, aby soud pro případ věcného projednání přiznal kompetenci jí, není sám o sobě procesním rozporem. Vláda však nemůže neexistenci konkrétního střetu přesvědčivě dokazovat pouze tvrzením, že pravomoc podle jejího vlastního výkladu jednoznačně náleží jí. Tím by se předmět řízení zaměňoval s jeho výsledkem.

Silnější vládní námitka by proto zněla:

I kdyby konkrétní kompetenční spor o summit v Ankaře existoval, obecná část prezidentova návrhu překračuje jeho rámec.

Taková argumentace by umožnila napadnout příliš široký petit, aniž by vláda musela popírat existenci konkrétní institucionální kolize.

Interní povaha vládního usnesení sama otázku neřeší

Prezident navrhuje, aby Ústavní soud zrušil vládní usnesení o složení delegace. Vláda namítá, že jde o interní akt, kterým sjednocuje vlastní činnost, a proto Ústavní soud není k jeho zrušení příslušný.

Samotné označení aktu za interní však ještě neřeší jeho význam v kompetenčním sporu.

Podle § 120 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, se kompetenční spor týká příslušnosti vydat rozhodnutí nebo činit opatření či jiné zásahy. Zákon tyto akty pro účely kompetenčního řízení souhrnně označuje jako rozhodnutí.

Jestliže orgán účastnící se kompetenčního sporu vydal rozhodnutí ve sporné věci a Ústavní soud dospěje k závěru, že k jeho vydání byl příslušný jiný orgán, § 125 odst. 1 počítá se zrušením takového rozhodnutí. Význam tohoto mechanismu Ústavní soud vyložil také v nálezu Pl. ÚS 14/01.

Z toho neplyne, že napadené usnesení vlády musí být zrušeno. Soud musí nejprve posoudit, zda je právě toto usnesení rozhodnutím ve sporné věci a zda bylo vydáno nepříslušným orgánem.

Interní charakter aktu může být pro jeho právní povahu významný. Nemůže však být sám o sobě konečnou odpovědí, pokud právě na jeho základě došlo k určení delegace a k nezahrnutí prezidenta.

Nevratný následek není rozhodnutím kompetenčního sporu

Vláda tvrdí, že Ústavní soud svým předběžným opatřením o účasti prezidenta na summitu fakticky a definitivně rozhodl, a dovolává se proto existence věci rozhodnuté.

Je pravda, že po skončení summitu již nelze změnit, kdo se jej ve skutečnosti zúčastnil. Faktický následek předběžného opatření je tedy nevratný.

Ústavní soud však výslovně uvedl, že předběžným opatřením nepředjímá rozhodnutí ve věci samé. Rozhodl pouze o prozatímní úpravě poměrů před konáním summitu, nikoli závazně o tom, zda sporná kompetence náleží prezidentovi, vládě nebo oběma orgánům v rozdílném rozsahu.

Vládní argument proto směšuje dvě odlišné skutečnosti: nevratnost faktického následku a pravomocné rozhodnutí právní otázky.

První je nesporná. Druhá z předběžného opatření neplyne.

Po skončení summitu již nelze vyhovět požadavku, aby byla prezidentova účast na této konkrétní akci teprve zajištěna. Nebyla tím však rozhodnuta otázka, který orgán byl příslušný o jeho účasti rozhodnout. Zda je konkrétní část návrhu po skončení summitu nadále procesně projednatelná, musí posoudit Ústavní soud.

Disentující soudci Jan Wintr a Dita Řepková přitom zdůraznili, že kompetenční spor je sporem o objektivní právo a že jeho účelem není chránit konkrétního držitele funkce, ale závazně vyložit kompetenci státního orgánu.

Nejasně použitý test proporcionality

Vláda požaduje, aby byly prezidentovy výrokové návrhy podrobeny testu proporcionality. Samotná myšlenka přiměřenosti není chybná. Výklad jedné pravomoci by neměl zcela vyprázdnit ústavní roli druhého orgánu.

Podání však přebírá klasickou podobu testu proporcionality používanou především při posuzování zásahů do základních práv. Hovoří o legitimitě a nezbytnosti cíle, racionalitě vztahu mezi cílem a prostředkem a o alternativě méně zasahující do základního práva. Následně bez přesnějšího vysvětlení tvrdí, že tomuto testu mají být podrobeny samotné prezidentské petity.

Chybí konkrétní určení, které ústavní pravomoci nebo hodnoty se poměřují, do jaké pravomoci vlády by navržený výrok zasáhl, jaký legitimní cíl má omezení prezidentovy pravomoci sledovat a jaká méně omezující alternativa existuje.

Proporcionalita může být užitečným nástrojem při hledání řešení, které zachová funkci vlády i prezidenta. Vláda ji však v této části používá spíše jako obecné označení pro tvrzení, že prezidentův návrh zachází příliš daleko. Nejde o zásadní právní omyl, ale o nedokončený argument.

Ratio decidendi nelze soudu objednat

Problematický je také závěr podání nazvaný „Námět na obiter dictum / ratio decidendi“.

Vláda žádá Ústavní soud, aby v případě procesního odmítnutí prezidentových návrhů přesto postavil najisto výlučné kompetence vlády a poradce pro národní bezpečnost, a to formou ratio decidendi, případně obiter dicta.

Tato formulace je metodologicky nepřesná.

Ratio decidendi není samostatná forma výroku, kterou si může účastník řízení objednat. Je to právní důvod nezbytný pro rozhodnutí konkrétní věci. Pokud soud návrh odmítne například pro nepřípustnou abstraktnost, rozhodujícím důvodem bude tato procesní překážka.

Meritorní výklad kompetencí by mohl být rozhodujícím důvodem pouze tehdy, pokud by byl pro dané rozhodnutí skutečně nezbytný. Jinak by šlo nanejvýš o obiter dictum, tedy úvahu nad rámec nutných důvodů rozhodnutí.

Taková vedlejší úvaha však sama nemůže závazně postavit najisto široce formulované výlučné kompetence vlády.

Vláda se zde navíc přibližuje tomu, co vytýká prezidentovi: žádá obecný výklad ústavních pravomocí i pro případ, že soud návrh z procesních důvodů věcně neprojedná.

Jak by měla vláda podání doplnit

Vláda by neměla opouštět svou hlavní tezi. Prezident nemůže vytvářet autonomní zahraniční politiku konkurující vládě. Tato zásada odpovídá parlamentnímu charakteru českého ústavního systému a jako strukturální analogie ji podporuje také vládou necitovaný nález Pl. ÚS 77/06.

Musí ji však aplikovat přesněji.

Doplňující vyjádření by mělo oddělit určování zahraniční politiky, stanovení mandátu a prezidentovo členství v delegaci. Mělo by rozvinout důsledky toho, že sama vláda označuje obecně chápanou pravomoc zastupovat stát navenek za sdílenou, a vysvětlit, za jakých konkrétních podmínek může prezidenta do delegace nezahrnout.

§ 28 odst. 6 kompetenčního zákona může vláda použít proti závěru, že z obecné reprezentační pravomoci automaticky plyne prezidentovo výlučné právo rozhodnout o vlastní účasti na summitu. Neměla by jej však vydávat za přímý důkaz své výlučné pravomoci rozhodovat o prezidentově členství v oficiální delegaci.

Vláda by rovněž měla přesněji doložit tvrzenou ústavní zvyklost, soustředit procesní námitku na šíři obecného prezidentova petitu a rozlišit nemožnost dodatečně zajistit účast na skončeném summitu od meritorního rozhodnutí samotné kompetenční otázky.

Ani prezident, ani vláda nemohou vyprázdnit roli druhého orgánu

Prezident z pravomoci zastupovat stát navenek odvozuje velmi široké oprávnění rozhodnout o svém členství v delegaci. Vláda z odpovědnosti za zahraniční politiku odvozuje velmi široké oprávnění toto členství odmítnout.

Oba krajní výklady směřují k úplnému vítězství jednoho orgánu a k oslabení ústavní role druhého.

Přesvědčivé řešení musí zachovat základní asymetrii parlamentního systému. Vláda určuje politiku státu a odpovídá za ni Poslanecké sněmovně. Prezident může stát reprezentovat, ale nesmí při tom prosazovat konkurenční zahraniční politiku.

Z toho neplyne ani prezidentovo bezpodmínečné právo účastnit se každého summitu, ani neomezené právo vlády odmítnout jeho členství v každé oficiální delegaci.

Vláda ve svém podání správně pojmenovala základní nebezpečí: vznik druhého centra zahraniční politiky. Dosud však dostatečně neprokázala, že jedinou ochranou před tímto nebezpečím je její výlučné právo rozhodovat také o tom, zda prezident bude členem oficiální delegace.