Odlišné stanovisko ústavního soudce Jana Wintra a ústavní soudkyně Dity Řepkové k předběžnému opatření Ústavního soudu ve sporu prezidenta republiky s vládou považuji za přesvědčivější než rozhodnutí většiny. Ne proto, že by prezident neměl v zahraniční politice žádnou roli. Tu nepochybně má. Problém je v tom, že Ústavní soud použil předběžné opatření způsobem, který podle mého názoru neodpovídá logice kompetenčního sporu ani fungování státu.

Tento spor není ve své podstatě sporem o to, kdo pojede nebo nepojede do Ankary. To je pouze viditelný důsledek hlubší otázky. Skutečný spor se týká role ústavních orgánů: co znamená prezidentova pravomoc zastupovat stát navenek, jaký prostor má vláda při vedení zahraniční a bezpečnostní politiky a kdo za Českou republiku v konkrétním jednání skutečně vystupuje.

Ještě přesněji: nejde jen o účast prezidenta na summitu. Jde také o účast předsedy vlády. Pokud se prezident předchozích summitů NATO zpravidla účastnil, neznamená to automaticky, že má ústavní nárok účastnit se každého summitu bez ohledu na to, zda se jej tentokrát rozhodne osobně účastnit předseda vlády.

Tento úhel pohledu podle mě v odůvodnění Ústavního soudu chybí. Předseda vlády se rozhodl summitu osobně zúčastnit. Proč by to nemohl udělat, pokud vláda považuje konkrétní summit NATO za mimořádně důležitý? Předseda vlády nese politickou odpovědnost za zahraniční, bezpečnostní a obrannou politiku vlády. Pokud se má na summitu jednat o otázkách, za něž vláda odpovídá, je zcela legitimní, aby Českou republiku na takovém jednání zastupoval právě předseda vlády.

Neúčast prezidenta proto nelze automaticky chápat jako izolovaný zásah proti prezidentovi. Může být také důsledkem rozhodnutí předsedy vlády vykonat osobně roli, kterou za jiných okolností fakticky vykonával prezident. Spor tedy nestojí tak jednoduše, že prezident má jet a vláda mu v tom brání. Přesnější otázka zní: musí být prezident součástí delegace i tehdy, když se summitu osobně účastní předseda vlády jako ústavní činitel odpovědný za vládní zahraniční a bezpečnostní politiku?

Právě zde je slabina argumentu dosavadní praxí. Nestačí říci, že prezidenti se summitů NATO zpravidla účastnili. Je třeba se ptát, za jakých okolností tomu tak bylo. Dosavadní praxe totiž není jen praxí prezidentovy účasti. Je to praxe zastupování České republiky jako státu. A tu nelze analyzovat pouze z pohledu prezidenta, ale také z pohledu vlády, předsedy vlády a odpovědnosti za konkrétní zahraničněpolitické jednání.

Pokud se v minulosti summitů NATO účastnil prezident proto, že premiér nejel, nebo proto, že šlo o dohodnuté rozdělení rolí, nelze z toho jednoduše dovodit, že prezident má být automaticky přítomen i tehdy, když se předseda vlády rozhodne zastupovat Českou republiku osobně. A pokud se v minulosti stalo, že prezident se ze zdravotních důvodů summitu nezúčastnil a účastnil se jej předseda vlády, neznamená to automaticky, že předseda vlády prezidenta pouze nahrazoval. Lze to vyložit i tak, že stát podle okolností hledal nejvhodnější způsob svého vrcholného zastoupení.

Kompetenční spor mezi prezidentem a vládou proto nelze chápat jako soukromý spor dvou osob. Není to spor Vaška s Lojzou o meloun. Není to ani spor o osobní právo prezidenta zúčastnit se jedné zahraniční cesty. A přísně vzato nejde ani o „právo funkce“, protože ústavní funkce sama žádná subjektivní práva nemá. Ústavní orgán má kompetence, nikoli osobní práva.

Smyslem kompetenčního sporu je určit, jak má fungovat stát. Má se vyjasnit, který ústavní orgán má v určité situaci jednat, kdo za stát vystupuje a kdo za výsledek nese odpovědnost. Konkrétní cesta do Ankary je z tohoto hlediska pouze praktickým důsledkem odpovědi na tuto otázku. Není sama podstatou sporu.

Právě proto musí být práh pro předběžné opatření v takovém sporu velmi vysoký. Předběžné opatření by dávalo smysl tehdy, kdyby bez něj hrozilo vážné ohrožení ústavního pořádku, zásadní poškození České republiky, narušení akceschopnosti státu nebo jiná mimořádná veřejná újma. Nestačí, že se blíží konkrétní summit a že jeden z ústavních činitelů by se ho bez zásahu soudu nemohl zúčastnit.

Takové opatření by bylo lépe obhajitelné například tehdy, kdyby České republice hrozilo, že na summitu nebude zastoupena vůbec, nebo že kvůli kompetenčnímu sporu nebude schopna navenek jednat. Jenže taková situace zde nenastala. Česká republika měla být na summitu zastoupena předsedou vlády a jeho účast nebyla sama o sobě předmětem sporu.

Většina Ústavního soudu odůvodnila předběžné opatření zejména časovou tísní, blížící se lhůtou pro notifikaci delegace a dosavadní praxí, podle níž se prezidenti summitů NATO zpravidla účastnili. Tyto důvody však nevypovídají nic rozhodujícího o samotném rozsahu ústavních kompetencí. Časová tíseň neříká, komu náleží pravomoc zastupovat stát v konkrétní situaci. Lhůta pro notifikaci delegace také neurčuje ústavní roli prezidenta a vlády. A dosavadní praxe sama o sobě nemůže nahradit výklad Ústavy, zvláště pokud se změnila podstatná okolnost: tentokrát se summitu chtěl osobně zúčastnit předseda vlády.

Zvyklost může mít význam tehdy, pokud doplňuje nejasný ústavní text za srovnatelných okolností. Nelze ji však mechanicky použít tam, kde se okolnosti změnily. To, že se něco dělalo určitým způsobem, ještě neznamená, že odlišný postup vážně ohrožuje ústavní pořádek nebo působí České republice závažnou škodu. Zvláště tehdy ne, pokud tento odlišný postup spočívá v tom, že se summitu osobně účastní předseda vlády jako představitel vlády odpovědné za zahraniční a bezpečnostní politiku.

Nejzávažnější problém předběžného opatření proto vidím v tom, že po jeho vydání je funkčnost státu menší než před jeho vydáním. A to je přesný opak smyslu předběžného opatření.

Předběžné opatření má být dočasným nástrojem stabilizace. Má zabránit tomu, aby do rozhodnutí ve věci samé vznikla škoda, kterou už nebude možné napravit, nebo aby byl ohrožen veřejný zájem. V kompetenčním sporu mezi ústavními orgány by tedy mělo chránit především akceschopnost státu, předvídatelnost jeho jednání a jasné přiřazení odpovědnosti.

Jenže zde se stalo něco opačného. Před vydáním předběžného opatření byla situace z hlediska fungování státu poměrně jasná: Česká republika měla být na summitu zastoupena předsedou vlády. Stát tedy nebyl bez zastoupení, byl akceschopný a nehrozilo, že by kvůli sporu mezi prezidentem a vládou nemohl na summitu vůbec vystupovat.

Po vydání předběžného opatření je situace méně jasná. Prezident má být součástí delegace, aniž Ústavní soud předem vyložil, jaká je jeho role vedle předsedy vlády. Má prezident pouze protokolární a informační postavení? Má být dalším reprezentantem státu? Může se účastnit jednání? Může v nich vystupovat? A pokud ano, kdo za výsledné jednání České republiky politicky odpovídá?

Podstatné přitom není, zda lze nebo nelze summit po jeho skončení „vrátit zpět“. Podstatné je, aby Česká republika byla na summitu zastoupena co nejlépe a aby kompetenční spor mezi prezidentem a vládou co nejméně narušoval její zájmy při jednání se spojenci.

Právě z tohoto hlediska je předběžné opatření problematické. Neodsunulo kompetenční spor stranou, aby co nejméně zatěžoval účast České republiky na summitu. Naopak jej přeneslo přímo do složení delegace a do způsobu, jakým stát navenek vystupuje. Předběžné opatření tedy neomezilo dopad sporu na zájmy České republiky. Spíše jej učinilo viditelnější a prakticky významnější právě tam, kde měl být stát navenek co nejčitelnější.

V tom je podstata věci. Pokud předběžné opatření zvýší funkčnost státu a omezí dopad sporu na zájmy České republiky, lze o něm uvažovat. Pokud zabrání tomu, aby stát nebyl zastoupen, aby nemohl jednat nebo aby kompetenční spor poškodil jeho postavení při mezinárodním jednání, může mít i v kompetenčním sporu své místo. Ale pokud jeho výsledkem je, že dosavadní jasnější stav je nahrazen stavem méně jasným, pak takové opatření ztrácí své ústavní odůvodnění.

Ústavní soud předběžným opatřením uložil vládě, ministrovi zahraničí a ministerstvu zahraničí, aby prezidenta notifikovali jako součást oficiální delegace, zajistili mu akreditaci a nebránili jeho účasti. To není neutrální zachování stavu. To je vytvoření nového stavu, který odpovídá prezidentovu požadavku, aniž byla předem vyjasněna ústavní otázka, zda prezidentovi v dané situaci taková kompetence skutečně náleží.

Právě to je důvod, proč je odlišné stanovisko Wintra a Řepkové tak důležité. Jejich zdrženlivý soudcovský jazyk lze novinářsky říci ostřeji: předběžné opatření v tomto typu sporu mělo být krajním prostředkem. Nemělo být vydáno jen proto, že se blíží summit a že dosavadní praxe byla vyložena jednostranně ve prospěch prezidentovy účasti.

Ústavní soudci musí být zdrženliví. Nepíší politický komentář, ale soudní stanovisko. Role novináře je jiná a skromnější: nemá rozhodovat místo soudu, ale veřejně upozorňovat na možné problémy, které z rozhodnutí vyplývají. A právě zde je podle mě třeba říci, že většina Ústavního soudu vytvořila potenciálně nebezpečný precedens. Ukázala, že i v kompetenčním sporu mezi ústavními orgány lze předběžným opatřením fakticky upravit politickou situaci podle požadavku jednoho z nich, přestože samotná kompetence ještě nebyla vyložena.

To může do budoucna vytvářet ústavní nestabilitu. Budoucí prezidenti a vlády mohou zjistit, že se vyplatí převést politický konflikt do podoby kompetenčního sporu a žádat předběžné opatření. Ústavní soud se tak může dostávat do role orgánu, který předběžně upravuje politické situace dříve, než právně vyloží kompetence.

Nejde tedy o to, že prezident nemá být respektován. Jde o to, že respekt k prezidentovi nemůže nahrazovat ústavní analýzu kompetencí. Stejně tak nejde o obranu vlády jako politické strany nebo konkrétního ministra. Jde o to, aby stát navenek jednal předvídatelně a aby odpovědnost odpovídala skutečné rozhodovací pravomoci.

Proto považuji disent Wintra a Řepkové za správný. Neříká, že prezident ve věci samé nemůže mít pravdu. Říká něco procesně skromnějšího, ale ústavně důležitějšího: že předběžné opatření v takovém sporu nemělo být vydáno, protože účel kompetenčního řízení by nebyl zmařen ani pozdějším rozhodnutím. Ústavní soud mohl a měl kompetence vyložit řádně ve věci samé.

Většina soudu se rozhodla jinak. Podle mého názoru tím neochránila ústavní pořádek, ale vytvořila nejistotu. V kompetenčním sporu mezi prezidentem a vládou má Ústavní soud především stabilizovat fungování státu. Předběžné opatření však v tomto případě stabilitu spíše oslabilo. Učinilo fungování státu méně jasným než před svým vydáním. A jestliže předběžné opatření funkčnost státu nezvyšuje, ale snižuje, míjí se se svým základním smyslem.