Ústavní soud rozhodl proti vládě dříve, než jí umožnil reagovat. Veřejná prohlášení přitom považoval za náhradu procesního stanoviska.

Ústavní soud ve sporu prezidenta Petra Pavla s vládou o účast na summitu NATO nařídil předběžné opatření. Vládě a ministerstvu zahraničí uložil, aby prezidenta zařadily do české delegace, zajistily mu akreditaci a nebránily jeho cestě do Ankary. Stalo se tak 24. června. Prezidentův návrh však soud vládě oficiálně doručil až následující den a poskytl jí třicetidenní lhůtu k vyjádření. Vláda tedy dostala možnost reagovat až poté, co jí již byla uložena povinnost, jejíž konkrétní účinek nebylo možné později vzít zpět.

Samotný fakt, že soud rozhodne o předběžném opatření bez předchozího vyjádření protistrany, ještě nemusí znamenat procesní pochybení. Podstatou předběžných opatření je rychlost a někdy mohou být vydána bez úplného dokazování i bez předchozího slyšení všech účastníků.

V tomto případě však nejde pouze o rychlost. Jde o to, z čeho soud vycházel, proč vládě návrh neposkytl a jak tento postup následně vysvětlil.

Veřejná prohlášení nejsou procesním stanoviskem

Písemné usnesení Ústavního soudu otázku nevyslechnutí vlády prakticky nevysvětluje. Uvádí pouze blížící se termín pro oznámení složení delegace a veřejně dostupné informace o dosavadní účasti českých prezidentů na summitech NATO. Z dlouhodobé praxe soud dovodil, že je namístě ji předběžně zachovat.

Teprve předseda Ústavního soudu Josef Baxa na tiskové konferenci uvedl, že stanoviska prezidenta, vlády i ministra zahraničí byla dostatečně artikulována ve veřejném prostoru, takže soud neměl pochybnosti o tom, co jednotliví účastníci chtějí.

Právě toto vysvětlení je na celé věci nejzávažnější.

Účelem soudního řízení totiž není zjistit, co účastníci obecně chtějí. To bylo zřejmé od začátku: prezident chtěl na summit odjet, zatímco vláda ho do delegace nezařadila. K takovému zjištění soud skutečně nepotřeboval žádné procesní vyjádření.

Soud však neměl rozhodovat pouze o tom, co jednotlivé strany chtějí. Musel posoudit také, proč to chtějí, o jaké skutečnosti své postoje opírají, jak právně vykládají dosavadní praxi a jaké důsledky by mělo přijetí či odmítnutí požadovaného opatření.

Veřejné prohlášení politika není procesním stanoviskem. Je určeno médiím a voličům, nikoli soudu. Může být zjednodušené, rétorické nebo neúplné. Zpravidla neobsahuje přesnou právní argumentaci ani reakci na konkrétní návrh protistrany.

Znát politický postoj vlády proto není totéž jako znát její procesní obranu.

Soud znal požadovaný výsledek sporu, nikoli argumenty druhé strany

Následné vyjádření vlády ukázalo, že spor nespočíval pouze v jednoduchém protikladu mezi prezidentem, který chce jet, a vládou, která mu v tom chce zabránit.

Vláda zpochybnila především právní význam dosavadní praxe. Samotná skutečnost, že prezidenti bývali součástí delegací, podle ní ještě nedokazuje, že si o své účasti rozhodovali sami. Mohlo jít o rozhodnutí či souhlas předchozích vlád. Kabinet rovněž namítl, že odpovědnost za zahraniční politiku nese vláda a že předběžné opatření v konkrétní věci fakticky naplnilo prezidentův návrh dříve, než soud vyjasnil, komu sporná kompetence náleží.

Soud se s těmito argumenty před vydáním opatření nevypořádal. Ani se s nimi vypořádat nemohl, protože vládě neposkytl možnost je předložit.

Tvrzení, že soud věděl, co vláda chce, proto míjí podstatu problému. Účastník řízení není vyslýchán proto, aby soudu oznámil svůj politický cíl. Je vyslýchán proto, aby mohl předložit důvody, které mohou změnit právní posouzení věci.

Soud, který zná požadovaný výsledek obou stran, ještě nezná spor.

Podklady soud požadoval, návrh však neposlal

Procesní postup je obtížněji vysvětlitelný tím, že soudce zpravodaj s vládou před vydáním opatření komunikoval.

Dne 23. června ji informoval o zahájení řízení a požádal předsedu vlády o usnesení kabinetu a související podklady. Prezidentův návrh, který měl soud již k dispozici, však vládě neposlal. Následujícího dne plénum předběžné opatření vydalo. Teprve 25. června vláda návrh oficiálně obdržela.

Nešlo tedy o situaci, kdy by nebylo možné vládu kontaktovat nebo kdy by bylo nutné rozhodnout bez jakékoli komunikace. Soud s vládou komunikoval a žádal od ní dokumenty, které chtěl použít při svém rozhodování. Současně jí však neposkytl dokument, na jehož základě se proti ní mělo rozhodnout.

Vznikla tak zásadní procesní asymetrie. Prezident měl možnost připravit návrh, vybrat rozhodující skutečnosti, vytvořit právní konstrukci a přesně formulovat požadované opatření. Stanovisko vlády soud nahradil vlastní představou vytvořenou z veřejných výroků a dostupných dokumentů.

Vláda navíc tvrdí, že již v den vydání opatření měla připravenou pracovní verzi své reakce a mohla ji soudu zaslat ještě před konečným termínem pro oznámení složení delegace. Soud tedy podle jejího vyjádření nemusel volit mezi okamžitým rozhodnutím a zmařením prezidentovy účasti. Mohl vládě poskytnout alespoň velmi krátkou lhůtu.

Toto tvrzení vlády nemusí být automaticky správné. Ústavní soud se s ním však bude obtížně vypořádávat, protože jeho písemné rozhodnutí vůbec nevysvětluje, proč návrh nebylo možné vládě neprodleně doručit.

Osvědčení není pouhý předpoklad

Obhajoba postupu soudu stojí na tom, že při vydávání předběžného opatření není nutné skutkový stav úplně prokázat. Postačuje jeho osvědčení, tedy nižší míra jistoty.

To je obecně správné. Nevysvětluje to však postup Ústavního soudu.

Nižší důkazní standard neznamená, že soud může zaměnit tvrzení jedné strany za skutkový stav. Neznamená ani, že mediální obraz účastníka může nahradit jeho procesní vyjádření. Soud musí i při předběžném rozhodování určit, které skutečnosti považuje za pravděpodobné a proč z nich vyplývá potřeba okamžitého zásahu.

Většina pléna vycházela především z toho, že účast prezidenta na summitech NATO představovala dlouhodobou praxi. Dva členové pléna, Jan Wintr a Dita Řepková, však v odlišném stanovisku upozornili, že dosavadní praxe sama o sobě neprokazuje, že o účasti prezidenta vláda v minulosti nerozhodovala. Jednorázový odklon od této praxe podle nich navíc nemohl zmařit hlavní účel kompetenčního řízení, jímž je vyjasnění pravomocí státních orgánů do budoucna.

Nejde tedy o spor mezi úplným dokazováním a rychlým osvědčením. Jde o otázku, zda většina soudu vůbec dostatečně osvědčila podmínky pro tak závažný zásah.

Dočasné opatření s nevratným výsledkem

Ústavní soud zdůraznil, že předběžným opatřením nepředjímá konečné rozhodnutí. Formálně je toto tvrzení správné. Ve vztahu ke konkrétnímu summitu však opatření mělo nevratné účinky.

Prezident se summitu zúčastnil. Jestliže soud později rozhodne, že o složení delegace měla rozhodovat vláda, tuto účast již nebude možné zrušit. Předběžné opatření proto sice nerozhodlo obecnou kompetenční otázku, ale definitivně rozhodlo konkrétní konflikt, který celý spor vyvolal.

Právě nevratnost opatření měla zvyšovat požadavky na přesvědčivost jeho odůvodnění a na procesní opatrnost soudu. Většina pléna však postupovala opačně: čím závažnější byly praktické účinky rozhodnutí, tím menší prostor poskytla povinné straně k vyjádření.

Selhání základní procesní odbornosti

Každý soud se může mýlit ve výkladu Ústavy. Může nesprávně posoudit význam ústavní zvyklosti, rozsah prezidentských pravomocí nebo naléhavost předběžného zásahu. Samotný právní omyl ještě neznamená, že soud jako instituce ztratil důvěryhodnost.

Zde je však problém hlubší. Předseda Ústavního soudu obhájil absenci stanoviska jedné strany tím, že její názory byly dostatečně známé z veřejného prostoru. Tím zaměnil znalost politického postoje za znalost procesní argumentace.

To není okrajová právní otázka ani subtilní spor mezi různými výkladovými školami. Rozdíl mezi veřejným prohlášením a procesním stanoviskem patří k základním předpokladům soudního rozhodování.

Procesní pravidla existují právě proto, aby soud nerozhodoval podle toho, co se domnívá o postojích účastníků. Nutí jej konfrontovat vlastní představy s konkrétními tvrzeními, argumenty a námitkami obou stran. Soud, který tuto konfrontaci nahradí četbou veřejných vyjádření, přestává být rozhodcem sporu a vytváří si jeho druhou stranu sám.

Ústavní soud nemá nad sebou domácí odvolací instanci. Jeho autorita proto nemůže být založena pouze na tom, že jeho rozhodnutí jsou konečná. Musí být založena na mimořádné odborné kvalitě, zdrženlivosti a procesní korektnosti.

V této věci tyto požadavky nesplnil.

Důvěru v soudy nepodkopává kritika jejich rozhodnutí. Podkopává ji soud, který proti jedné straně rozhodne dříve, než jí umožní se vyjádřit, a následně svůj postup vysvětlí tím, že její stanovisko znal z médií.

Ústavní soud může v konečném rozhodnutí dospět ke správnému výkladu pravomocí prezidenta a vlády. Tím však již neodstraní způsob, jakým rozhodl o konkrétní cestě do Ankary. V tomto řízení zpochybnil svou důvěryhodnost právě tam, kde by měla být nejsilnější: v elementární znalosti a ochraně spravedlivého procesu.