Ústavní soud zatím spor mezi prezidentem republiky a vládou konečně nerozhodl. Předběžným opatřením pouze uložil příslušným státním orgánům, aby zajistily účast prezidenta na červencovém summitu NATO v Ankaře a nebránily jí. Současně výslovně uvedl, že tím nepředjímá rozhodnutí ve věci samé.

Prezident však nežádá pouze umožnění jedné zahraniční cesty. Ve věci samé navrhuje, aby Ústavní soud obecně rozhodl, že o účasti prezidenta na summitech NATO rozhoduje prezident sám. Vláda by mu nesměla bránit a musela by mu poskytovat potřebnou součinnost, včetně registrace, akreditace a letecké přepravy.

Nejde tedy především o Petra Pavla ani o jeden summit. Jde o otázku, zda lze z ústavní role prezidenta, který „zastupuje stát navenek“, odvodit další výlučnou pravomoc, kterou Ústava výslovně neuvádí. Takový výklad by mohl změnit celé postavení prezidentské funkce v ústavním systému.

Spor o výkladovou metodu

Ústavní soud nemůže rozhodnout pouze pro současného prezidenta. Musí formulovat právní pravidlo použitelné také na všechny jeho nástupce a budoucí vlády. Pokud by prezidentovu návrhu vyhověl na základě obecného argumentu, že z ústavní role prezidenta vyplývá také autonomní volba praktických prostředků jejího naplňování, přijal by přibližně tuto zásadu:

Z ústavně vymezené role prezidenta může vyplývat jeho výlučné právo rozhodovat o určité praktické formě jejího naplňování a povinnost ostatních státních orgánů toto rozhodnutí respektovat a aktivně napomáhat jeho uskutečnění.

Z výslovně uvedené pravomoci jistě mohou vyplývat pomocná oprávnění. Každý státní orgán musí mít možnost učinit to, bez čeho by svou pravomoc vůbec nemohl vykonat. Ústava nemůže vyjmenovat všechny technické úkony, které její výkon umožňují. Rozhodující je však rozdíl mezi prostředkem nezbytným a prostředkem pouze užitečným.

Jestliže má prezident někoho jmenovat, musí znát totožnost jmenované osoby a mít možnost podepsat jmenovací rozhodnutí. Bez toho by svou pravomoc nemohl vykonat. Z toho však neplyne, že získává ústavní právo na každý postup, který mu může připadat informativní, vhodný nebo politicky výhodný.

Ústavní roli zastupovat stát navenek může prezident naplňovat mnoha způsoby. Ústava mu svěřuje ratifikaci mezinárodních smluv, přijímání vedoucích zastupitelských misí a další zahraničněpolitické úkony. Prezident rovněž uskutečňuje státní návštěvy, pronáší projevy a vede politická jednání. Jeho nepřítomnost na jednom summitu proto zjevně neznemožňuje naplňování této role jako takové.

Účast na summitu může být významná, tradiční a užitečná. Není však nezbytnou podmínkou zastupování státu navenek. Jestliže by soud nahradil nezbytnost pouhou užitečností, tradicí nebo politickou významností, otevřel by prostor k odvozování dalších prezidentských pravomocí bez zřetelné hranice.

Státní moc není osobní svobodou

Pro občana platí, že může činit vše, co mu zákon nezakazuje. Pro státní orgán platí opačná zásada. Článek 2 odst. 3 Ústavy stanoví, že státní moc lze uplatňovat pouze v případech, mezích a způsoby, které stanoví zákon. Článek 63 odst. 2 navíc výslovně připouští další, v Ústavě neuvedené pravomoci prezidenta tehdy, stanoví-li je zákon.

To neznamená, že každý pomocný úkon musí být v Ústavě nebo zákoně výslovně vyjmenován. Znamená to však, že novou kompetenci nelze založit pouze tvrzením, že je užitečná pro naplňování určité ústavní role.

Rozdíl mezi pomocným úkonem a samostatnou pravomocí lze poznat podle právních důsledků. Jestliže vláda prezidentovi doručí dokument potřebný k podpisu, pouze technicky umožňuje výkon existující pravomoci. Jestliže však soud rozhodne, že prezident sám určuje, zda bude součástí státní delegace na určitý druh mezinárodního jednání, a vláda musí jeho rozhodnutí uskutečnit, vzniká nový kompetenční vztah: prezident získává výlučné oprávnění a vládě vzniká odpovídající povinnost.

To již není pouhá technická součinnost, ale samostatná pravomoc.

Ústava umí právo účasti výslovně stanovit

Samotný text Ústavy ukazuje, že právo prezidenta účastnit se určitého jednání nevzniká automaticky z postavení jeho ústavní funkce. Článek 64 výslovně stanoví, že prezident má právo účastnit se schůzí obou komor Parlamentu, jejich výborů a komisí. Stejně výslovně mu přiznává právo účastnit se schůzí vlády, vyžadovat od vlády a jejích členů zprávy a projednávat s nimi otázky patřící do jejich působnosti.

Ústava tedy přesně zná právní konstrukci práva účasti. To samo o sobě definitivně nedokazuje, že právo účastnit se summitu nelze odvodit z jiného ustanovení. Je to však silná systematická indicie.

Kdyby z obecně vymezené ústavní role prezidenta vznikalo právo účastnit se všech jednání, která prezident považuje za důležitá pro její naplňování, nebylo by třeba právo účastnit se schůzí vlády a Parlamentu výslovně upravovat. Ústavní soud by proto musel vysvětlit, proč muselo být právo účasti na jednání vlády v Ústavě stanoveno výslovně, zatímco právo účastnit se summitu NATO lze odvodit z obecné věty o zastupování státu navenek.

Pouhé tvrzení, že summit je důležitý, tuto otázku neřeší.

Problém odpovědnosti vlády

Pravomoc zastupovat stát navenek patří mezi pravomoci uvedené v článku 63 Ústavy. Rozhodnutí prezidenta vydaná podle tohoto ustanovení vyžadují spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády a odpovídá za ně vláda.

To neznamená, že musí být kontrasignována každá prezidentova cesta, projev nebo politický rozhovor. Ústava hovoří o vydaných rozhodnutích prezidenta, nikoli o každém jeho faktickém jednání. Problém však vzniká, pokud se politicky významná část naplňování jeho zahraničněpolitické role označí za autonomní činnost prezidenta, kterou je vláda povinna zajišťovat, ale nemůže ji řídit.

Formální právní akty by nadále podléhaly kontrasignaci. Osobní jednání, veřejné výroky, diplomatické kontakty a vytváření mezinárodních očekávání by však prezident mohl provádět samostatně a vláda by mu k tomu musela poskytovat organizační podporu. Vláda by tak byla povinna financovat a zajišťovat prezidentovu zahraničněpolitickou činnost, přestože právě ona je vrcholným orgánem výkonné moci a odpovídá Poslanecké sněmovně.

Mohly by se tak postupně formovat dvě zahraniční politiky: jedna vládní a druhá prezidentská. Problém nespočívá v tom, že prezident cestuje, jedná nebo veřejně vystupuje. Vzniká ve chvíli, kdy se z těchto způsobů naplňování jeho ústavní role stane výlučná, soudně chráněná kompetence, kterou musí vláda podporovat bez ohledu na vlastní politiku a odpovědnost.

Stejná metoda by byla použitelná i jinde

Výklad založený na obecném právu prezidenta volit si praktické prostředky naplňování svých ústavních rolí by nebylo snadné omezit pouze na zahraniční cesty. Prezident je také vrchním velitelem ozbrojených sil. Kdyby takto obecně vymezená role zakládala právo na všechny prostředky, které prezident považuje za užitečné k jejímu naplňování, mohl by obdobně požadovat účast na poradách vojenského velení, přístup k operačním informacím nebo možnost vstupovat do plánování vojenských činností.

Mohl by tvrdit, že bez informací, osobního kontaktu a praktického přístupu k armádě nemůže ústavní roli vrchního velitele plnohodnotně naplňovat. Podobně by ze své jmenovací pravomoci mohl odvozovat právo na vlastní prověřování kandidátů, osobní pohovory, další podklady a odklad rozhodnutí do doby, než bude považovat své posouzení za dostatečné.

Vyhovění návrhu ve věci summitu by automaticky nerozhodlo všechny budoucí spory o armádu nebo jmenování. Pokud by však soud rozhodnutí založil na obecné doktríně implicitních prostředků naplňování ústavních rolí prezidenta, vytvořil by metodu, na kterou by se prezident mohl v těchto sporech odvolávat. Soud by pak musel vysvětlit, proč se tentýž princip v jiných případech nepoužije.

Prezident svolává zasedání Poslanecké sněmovny, ale neurčuje její program. Podepisuje zákony, ale nezískává tím další možnost bránit jejich vyhlášení poté, co bylo jeho veto přehlasováno. Přijímá vedoucí zastupitelských misí, ale neurčuje tím zahraniční politiku státu. Stejně tak zastupuje stát navenek, ale z této ústavní role samotné ještě neplyne, že výlučně rozhoduje o každém místě a způsobu, při němž bude stát osobně zastupovat.

Stejná metoda může posílit také vládu

Obecné formulace Ústavy lze použít rovněž opačným směrem. Vláda je ústavní orgán, jehož rolí je být vrcholným orgánem výkonné moci a který odpovídá Poslanecké sněmovně. Ze svého obecného postavení by proto mohla odvozovat pravomoc řídit zahraniční politiku, určovat složení státních delegací a rozhodovat, kdo bude na konkrétním jednání prezentovat její stanovisko.

Prezident by ze své ústavní role zastupovat stát navenek odvozoval právo účastnit se summitu. Vláda by ze svého postavení vrcholného orgánu výkonné moci odvozovala právo určit složení delegace. Obě strany by používaly stejnou metodu a docházely k opačným výsledkům.

To ukazuje, že obecně formulované role ústavních orgánů samy neposkytují dostatečné právní kritérium pro řešení konkrétního sporu. Pokud mezi nimi soud vybere podle toho, která role mu v dané situaci připadá významnější, nebude pouze vykládat existující právní pravidlo. Bude sám vytvářet nové rozdělení politické moci.

Proč právě NATO?

Ústavní soud by mohl své rozhodnutí omezit pouze na summity NATO. Takové omezení není logicky nemožné, muselo by však být založeno na ústavně relevantním rozdílu.

Proč by stejné pravidlo neplatilo pro Valné shromáždění OSN, bezpečnostní konference nebo jiná významná mezinárodní jednání? Pokud soud opře právo účasti o ústavní roli prezidenta zastupovat stát navenek, bude obtížné vysvětlit, proč se vztahuje pouze na NATO. Pokud je opře o jeho roli vrchního velitele, bude muset vysvětlit, proč z téže role nevyplývají obdobná participační a informační práva ve vztahu k armádě.

Pokud je opře o přímou volbu prezidenta, bude muset vysvětlit, jak může způsob obsazení ústavní funkce měnit rozsah jejích pravomocí, aniž byl změněn jejich ústavní text. A pokud je opře o dosavadní praxi, bude muset vysvětlit, jak může politická zvyklost vytvořit výlučnou právní pravomoc prezidenta a odpovídající povinnost vlády.

Dlouhodobá praxe může pomoci při výkladu existující normy. Nemůže však sama změnit rozdělení ústavních pravomocí. Jinak by prezidenti a vlády mohli fakticky měnit Ústavu tím, že budou určitý postup dostatečně dlouho opakovat.

Obecné pravidlo, nebo účelová výjimka

Ústavní soud má v zásadě dvě možnosti. Může přijmout obecnou doktrínu, podle níž ústavní role prezidenta zahrnují také soudně chráněné právo volit si praktické a informační prostředky jejich naplňování. Taková doktrína by se však nemohla zastavit u summitů NATO. Musela by být použitelná také na roli vrchního velitele, jmenovací pravomoci, mezinárodní smlouvy a další oblasti. Její důsledky pro dělbu moci by byly zásadní.

Druhou možností je vytvořit úzké pravidlo pouze pro summity NATO. Takové řešení by bylo obhajitelné jen tehdy, kdyby soud našel obecné ústavní kritérium, které vysvětlí, proč se vztahuje právě na tento druh jednání. Bez takového kritéria by nešlo o právní princip, ale o výjimku přizpůsobenou konkrétnímu politickému sporu.

Nebezpečí není v jedné cestě

Rozhodující otázkou není, zda je účast prezidenta na summitu vhodná. Může být vhodná, užitečná i tradiční. Rozhodující je, zda z ústavní role prezidenta zastupovat stát navenek vyplývá také jeho výlučná pravomoc rozhodovat o této účasti a zda Ústava ukládá vládě právní povinnost jeho rozhodnutí uskutečnit.

Pokud Ústavní soud takovou pravomoc odvodí z obecné formulace prezidentovy ústavní role, musí přesně určit její hranice. Musí vysvětlit vztah k vládě, ke kontrasignaci a k odpovědnosti za zahraniční politiku. Musí také objasnit, jak se stejná metoda použije u ostatních ústavních rolí a pravomocí prezidenta.

Jinak bude rozsah pravomocí prezidentské funkce záviset na tom, co Ústavní soud v jednotlivém sporu označí za dostatečně významný způsob naplňování některé z jejích rolí. Soud by tak vedle psané Ústavy postupně vytvářel druhou, soudcovskou Ústavu, jejíž obsah by se doplňoval případ od případu.

A právě tím by mohl narušit ústavní pořádek, který má chránit.

A ostatně soudím, že přímá volba prezidenta musí být zrušena.