1. Předmět problému

Předmětem tohoto rozboru je otázka, zda pravomoc prezidenta republiky zastupovat stát navenek zakládá výlučné oprávnění prezidenta rozhodovat o své účasti na vrcholném mezinárodním jednání i proti vůli vlády, anebo zda jde o pravomoc, jejíž konkrétní výkon musí být v případě kompetenčního konfliktu vykládán ve vztahu k postavení vlády jako vrcholného orgánu výkonné moci.

Nejde tedy o obecnou otázku, zda prezident může Českou republiku navenek reprezentovat. To mu Ústava výslovně přiznává. Sporná je užší otázka: zda z této pravomoci plyne výlučný kompetenční titul prezidenta vůči vládě, nebo zda je třeba její výkon podřadit systematickému výkladu Ústavy, zejména vztahu mezi postavením prezidenta, kontrasignací a politickou odpovědností vlády.

2. Asymetrie ústavního postavení prezidenta a vlády

Česká ústava konstruuje výkonnou moc asymetricky. Prezident republiky a vláda jsou oba zařazeni v hlavě třetí Ústavy, avšak jejich ústavní postavení není rovnocenné ani stejného typu.

Vláda je podle čl. 67 odst. 1 Ústavy vrcholným orgánem výkonné moci. Z toho plyne její obecná ústavní působnost v oblasti výkonné moci. Tuto působnost je však třeba chápat ústavně korektně. Nejde o libovolnou moc bez právního základu. Výkon státní moci je podle čl. 2 odst. 3 Ústavy možný jen v případech, mezích a způsoby, které stanoví zákon. Obecné postavení vlády proto znamená obecnou řídící a odpovědnostní pozici v rámci výkonné moci, nikoli neomezenou kompetenci.

Pravomoci vlády nejsou v Ústavě vypočteny vyčerpávajícím způsobem. Vláda není orgánem s uzavřeným seznamem dílčích ústavních aktů. Je orgánem, který nese obecnou politickou odpovědnost za výkon výkonné moci a jehož konkrétní působnost je dále určována Ústavou, ústavními zákony a zákony, případně právními předpisy vydanými na jejich základě. Ústavní praxe může napomáhat výkladu této působnosti, nemůže však bez dostatečné opory v ústavním textu sama vytvořit nový kompetenční základ.

Postavení prezidenta republiky je odlišné. Prezident je podle čl. 54 odst. 1 hlavou státu, avšak podle čl. 54 odst. 3 není z výkonu své funkce odpovědný. Prezident tedy není obecným nositelem výkonné moci ve stejném smyslu jako vláda. Jeho pravomoci musí být založeny Ústavou, ústavním zákonem nebo zákonem v rozsahu, který ústavní pořádek předpokládá, zejména podle čl. 63 odst. 2 Ústavy.

Z toho plyne základní interpretační pravidlo: zatímco u vlády lze vycházet z obecné ústavní působnosti v oblasti výkonné moci, u prezidenta je třeba vycházet z konkrétního kompetenčního zmocnění. Prezident nemá obecnou reziduální výkonnou pravomoc. Nemůže tedy odvozovat svou působnost pouze z toho, že určitá otázka má význam pro stát jako celek.

3. Otázka výlučnosti prezidentských pravomocí

Ze skutečnosti, že Ústava určitou pravomoc výslovně svěřuje prezidentovi, ještě automaticky neplyne, že jde o pravomoc výlučnou ve vztahu k vládě. Ústava často stanoví, že prezident určitý úkon činí, ale neříká výslovně, zda v téže oblasti může v jiné formě nebo v jiné rovině působit také vláda.

Je proto nutné rozlišovat alespoň tři typy prezidentských ustanovení.

První kategorií jsou konkrétní ústavní akty prezidenta. Jde o situace, kdy Ústava stanoví určitý akt, jeho adresáta, proceduru a právní následek. Typicky jde o jmenování, odvolání, podpis, vyhlášení nebo jiný přesně určený ústavní úkon. U těchto pravomocí lze výlučnost dovozovat relativně silně, protože souběžný výkon téhož aktu vládou by zpravidla popíral smysl výslovného svěření pravomoci prezidentovi.

Druhou kategorií jsou statusová ustanovení. Tato ustanovení vymezují ústavní postavení prezidenta, nikoli nutně konkrétní operační pravomoc. Patří sem zejména věta, že prezident je hlavou státu. Takové ustanovení má význam pro výklad prezidentské role, ale samo o sobě nezakládá obecnou rozhodovací pravomoc ve všech otázkách státního významu.

Třetí kategorií jsou široce formulované reprezentativní nebo institucionální pravomoci. Pro účely tohoto rozboru je rozhodující zejména pravomoc prezidenta zastupovat stát navenek. Takové ustanovení má normativní význam, ale jeho obsah je obecný. Proto nelze jeho výlučnost dovozovat pouze z jeho slovního znění. Je třeba zkoumat povahu této pravomoci, její systematické zařazení a její vztah k odpovědnostní konstrukci parlamentního systému.

4. Kritéria výlučnosti

Výlučnost prezidentské pravomoci lze dovodit zejména tehdy, jsou-li splněna tři kritéria.

Prvním kritériem je určitost pravomoci. Čím přesněji Ústava vymezuje konkrétní akt prezidenta, tím snáze lze dovodit, že jde o akt výlučný. Naopak čím obecnější je formulace, tím opatrněji je třeba zacházet s tvrzením, že zakládá výlučné oprávnění prezidenta vůči vládě.

Druhým kritériem je povaha pravomoci. Některé pravomoci jsou výlučné proto, že jejich výkon jiným orgánem by pojmově nedával smysl. Například jmenování předsedy vlády nemůže provádět sama vláda. U jiných pravomocí však jejich povaha souběh s vládní působností nevylučuje. Zastupování státu navenek je právě oblastí, v níž stát z povahy věci vystupuje prostřednictvím více ústavních a správních orgánů.

Třetím kritériem je slučitelnost výlučného výkladu s odpovědnostní strukturou Ústavy. V parlamentním systému nelze široce a neurčitě formulovanou pravomoc orgánu, který není politicky odpovědný Poslanecké sněmovně, vykládat tak, že odnímá podstatnou část výkonu výkonné moci orgánu politicky odpovědnému. Výlučný výklad prezidentské pravomoci nesmí vést k oddělení výkonu moci od politické odpovědnosti za její důsledky.

Z těchto kritérií plyne, že výlučnost prezidentské pravomoci není dána pouhým jazykovým faktem, že pravomoc je uvedena u prezidenta. Musí být dovozena z určitosti normy, povahy pravomoci a jejího místa v ústavním systému.

Tento test se může uplatnit i u jiných obecně formulovaných prezidentských ustanovení. V tomto rozboru je však používán pouze pro výklad pravomoci prezidenta zastupovat stát navenek.

5. Prezident jako hlava státu

Ustanovení čl. 54 odst. 1, podle něhož je prezident republiky hlavou státu, má především statusovou povahu. Vyjadřuje ústavní postavení prezidenta, kontinuitu státu a jeho reprezentativní funkci. Nelze je však vykládat jako obecnou kompetenční normu.

Kdyby status hlavy státu sám zakládal výlučné oprávnění prezidenta rozhodovat ve všech otázkách, které se týkají státu navenek nebo jeho základních zájmů, došlo by k posunu českého parlamentního systému směrem k dualistické exekutivě bez odpovídající odpovědnostní konstrukce. Prezident by z obecného statusového ustanovení odvozoval konkrétní rozhodovací pravomoci, aniž by Ústava takový postup výslovně stanovila.

Status hlavy státu proto může ovlivňovat výklad konkrétních prezidentských pravomocí, ale nemůže je nahrazovat. Je interpretačním východiskem, nikoli samostatným zdrojem neomezené prezidentské kompetence.

6. Zastupování státu navenek

Klíčové je ustanovení čl. 63 odst. 1 písm. a), podle něhož prezident zastupuje stát navenek. Toto ustanovení zakládá prezidentovi významnou ústavní roli v oblasti vnější reprezentace státu. Nezakládá však samo o sobě výlučné vnitrostátní oprávnění prezidenta určovat veškeré zahraniční jednání státu.

Zastupování státu navenek je pojmově široká kategorie. Zahrnuje různé formy reprezentace, jednání, přijímání, vystupování, podpisu a symbolického vyjádření státní kontinuity. Stát však navenek nevystupuje pouze prostřednictvím prezidenta. V rámci své působnosti za stát navenek jednají také vláda, předseda vlády, ministr zahraničních věcí, další členové vlády, diplomatické mise a jiné orgány k tomu oprávněné právním řádem nebo příslušným zmocněním.

Již z této povahy věci plyne, že zastupování státu navenek nemůže být absolutně výlučnou pravomocí prezidenta. Kdyby bylo chápáno jako výlučné vnitrostátní oprávnění prezidenta, znamenalo by to, že ostatní orgány mohou stát navenek reprezentovat pouze odvozeně od prezidenta. Takový výklad by nebyl slučitelný s postavením vlády jako vrcholného orgánu výkonné moci ani s běžnou strukturou výkonu zahraniční politiky.

Správnější je chápat pravomoc prezidenta zastupovat stát navenek jako ústavní způsobilost prezidenta vystupovat vůči vnějším subjektům jménem státu, nikoli jako výlučné vnitrostátní oprávnění určovat každou konkrétní formu zahraničního zastoupení státu. Tato způsobilost sama neřeší vnitrostátní kompetenční kolizi mezi prezidentem a vládou. Vnější reprezentace a vnitrostátní určení orgánu oprávněného jednat v konkrétní situaci nejsou totožné otázky.

7. Vnější účinek a vnitrostátní kompetence

Při výkladu pravomoci zastupovat stát navenek je třeba rozlišit dvě roviny.

První rovinou je vnější rovina vůči jiným státům a mezinárodním subjektům. V této rovině je důležité, zda určitá osoba může být navenek považována za reprezentanta státu. Prezident jako hlava státu takovou reprezentativní způsobilost nepochybně má.

Druhou rovinou je vnitrostátní kompetenční rovina. Ta se ptá, podle jakých ústavních pravidel se určuje složení, vedení a forma zahraničního zastoupení státu v konkrétní situaci: zda má prezident vystupovat jako hlavní představitel státu, zda má vystupovat vedle předsedy vlády, nebo zda má být stát zastoupen vládním představitelem. Tuto otázku nelze zodpovědět pouze odkazem na vnější reprezentativní způsobilost prezidenta.

Ustanovení o zastupování státu navenek je primárně normou o ústavní roli prezidenta v mezinárodním vystupování státu. Není však dostatečně určitou normou, která by uvnitř ústavního systému odnímala vládě obecnou působnost v oblasti zahraniční politiky vždy, kdy prezident projeví vůli stát navenek zastupovat.

8. Odlišení od sjednávání a ratifikace mezinárodních smluv

Zastupování státu navenek je třeba odlišit od sjednávání a ratifikace mezinárodních smluv podle čl. 63 odst. 1 písm. b). Jde o odlišnou pravomoc s vlastním právním režimem.

Sjednávání a ratifikace mezinárodních smluv mají vlastní právní režim a směřují k převzetí určitého mezinárodněprávního závazku státem. Sama Ústava zde navíc výslovně počítá s tím, že prezident může sjednávání mezinárodních smluv přenést na vládu nebo s jejím souhlasem na její jednotlivé členy. To potvrzuje, že ani v oblasti mezinárodních smluv nelze vycházet z absolutního prezidentského monopolu.

Je možné vést samostatnou odbornou debatu o tom, zda je prezident při ratifikaci vázán předchozím postupem vlády a Parlamentu, zda má prostor pro vlastní uvážení a jaké prostředky existují při jeho případné nečinnosti nebo odmítnutí. Tyto otázky však nelze mechanicky přenést na účast na mezinárodním summitu.

Z toho, že prezident má ústavní roli při sjednávání a ratifikaci smluv, neplyne, že má výlučné oprávnění účastnit se každého vrcholného mezinárodního jednání proti vůli vlády. Účast na summitu je širší politicko-diplomatická forma výkonu zahraniční politiky.

Argument založený na ratifikaci proto nemůže bez dalšího rozhodnout otázku zastupování státu navenek na summitu. Jde o dvě ústavně odlišné situace.

9. Kontrasignace a odpovědnostní vazba

Zásadní význam má systematické zařazení pravomoci zastupovat stát navenek do čl. 63 Ústavy. Tento článek spojuje rozhodnutí prezidenta vydávaná při výkonu pravomocí uvedených v čl. 63 s kontrasignací a s politickou odpovědností vlády. I když konkrétní forma zahraniční reprezentace nemusí mít vždy podobu formálního rozhodnutí prezidenta, nelze výklad pravomoci podle čl. 63 odst. 1 písm. a) odtrhnout od odpovědnostní struktury, do níž je tato pravomoc zařazena.

Kontrasignace není pouhou formální autentizací prezidentova aktu. Je výrazem odpovědnostní vazby mezi prezidentem a vládou. V parlamentním systému umožňuje, aby určité akty činil prezident jako hlava státu, avšak aby politická odpovědnost za rozhodnutí vydaná v kontrasignačním režimu náležela vládě.

Tato vazba má význam i pro výklad rozsahu prezidentovy pravomoci. Jestliže je určitá prezidentská pravomoc zařazena do režimu čl. 63, nelze ji bez dalšího vykládat jako autonomní oprávnění prezidenta vykonatelné proti vládě. Takový výklad by vedl k oddělení výkonu moci od politické odpovědnosti.

Kontrasignace proto plní nejen funkci autorizační, ale také odpovědnostně-limitující. Vyjadřuje, že pravomoc prezidenta podle čl. 63 nemá být samostatným mocenským titulem vůči vládě, nýbrž součástí ústavního mechanismu, v němž je reprezentativní role prezidenta spojena s odpovědností vlády.

V tomto funkčním smyslu lze kontrasignaci chápat také jako pojistku proti tomu, aby se z prezidentské pravomoci zařazené do kontrasignačního režimu stala samostatná moc proti vládě. Jejím účelem je mimo jiné zabránit oddělení výkonu moci od politické odpovědnosti za její důsledky.

10. Ústavní praxe a její meze

Dosavadní ústavní praxe může mít při výkladu Ústavy význam. Nemůže však být považována za samostatný kompetenční titul, který by nahrazoval ústavní normu. Její interpretační váha závisí nejen na stabilitě a opakovatelnosti, ale také na tom, zda byla ústavními aktéry chápána jako ústavně relevantní pravidlo chování, nikoli pouze jako politická tolerance nebo praktická dohoda.

Pokud byla určitá praxe založena na součinnosti prezidenta a vlády, nelze ji bez dalšího použít jako pravidlo pro případ jejich otevřeného kompetenčního střetu. Praxe souhlasu nebo tolerance nemůže bez dostatečné opory v ústavním textu sama vytvořit výlučnou pravomoc prezidenta tam, kde ji ústavní text dostatečně určitě nezakládá.

Ústavní praxe může konkretizovat způsob výkonu pravomoci. Nemůže však změnit povahu pravomoci ze souběžné nebo koordinované na výlučnou, pokud pro takový závěr chybí dostatečný normativní základ.

11. Kompetenční kolize prezidenta a vlády

V případě konfliktu mezi prezidentem a vládou je třeba postupovat podle systematického výkladu Ústavy. Nelze vycházet pouze z izolovaného čtení jedné prezidentské pravomoci, nýbrž je třeba zohlednit její vztah k ostatním ustanovením ústavního systému.

Relevantní je zejména vztah čl. 54, čl. 63, čl. 67 a čl. 68 Ústavy. Prezident je hlavou státu a podle čl. 63 zastupuje stát navenek. Současně však rozhodnutí a ústavně relevantní akty spojené s pravomocemi podle čl. 63 jsou zařazeny do odpovědnostního režimu vlády. Vláda je podle čl. 67 vrcholným orgánem výkonné moci a podle čl. 68 odpovídá Poslanecké sněmovně.

Zahraniční politika, pokud nejde o konkrétní ústavní akty svěřené jinému orgánu, náleží do oblasti výkonu výkonné moci a vládní odpovědnosti. Jestliže ústavní text nezakládá prezidentovi dostatečně určitou výlučnou pravomoc, nelze jeho oprávnění vykládat tak, že omezuje obecnou působnost vlády v oblasti zahraniční politiky. Pravomoc prezidenta zastupovat stát navenek proto musí být v konfliktní situaci vykládána způsobem slučitelným s vládní odpovědností.

To neznamená, že prezidentova ústavní role je pouze symbolická. Znamená to, že tam, kde se prezidentova reprezentativní pravomoc dostává do střetu s odpovědností vlády za výkon zahraniční politiky, nelze dát přednost prezidentovi pouze na základě obecné formulace o zastupování státu navenek.

Z uvedeného neplyne ani opačný extrém, tedy že vláda může prezidentovu ústavní roli při zastupování státu navenek libovolně eliminovat. Plyne z toho pouze to, že v situaci skutečného kompetenčního konfliktu nelze z obecně formulované reprezentativní pravomoci prezidenta dovodit jeho výlučné oprávnění vůči vládě, pokud by takový výklad narušil odpovědnostní konstrukci parlamentního systému.

12. Důsledky pro účast na vrcholném mezinárodním jednání

Účast prezidenta na vrcholném mezinárodním jednání může být ústavně bezproblémová, pokud probíhá v součinnosti s vládou. V takovém případě se prezidentova reprezentativní role a vládní odpovědnost nevylučují. Prezident může stát navenek reprezentovat a vláda může nést politickou odpovědnost za takový způsob reprezentace.

Odlišná je situace, kdy vláda s účastí prezidenta nesouhlasí a kdy se spor netýká pouze doprovodné nebo ceremoniální účasti, ale výkonu zahraničněpolitického jednání na úrovni, na níž se formuje nebo sděluje stanovisko státu. V takové situaci je třeba zkoumat, zda prezidentovo oprávnění je dostatečně určité a výlučné, aby omezilo vládní působnost.

Pravomoc zastupovat stát navenek takový výlučný základ sama o sobě neposkytuje. Je příliš obecná, má reprezentativní povahu a je systematicky zařazena mezi pravomoci spojené s odpovědnostním režimem vlády. Nelze z ní proto dovodit autonomní právo prezidenta určit svou účast na vrcholném politickém jednání proti vůli vlády.

13. Závěr

Prezidentské pravomoci nejsou jednotnou kategorií. Některé jsou výlučné, protože jsou konkrétně a určitě vymezené nebo protože jejich povaha souběžný výkon jiným orgánem vylučuje. Jiné mají povahu statusovou, reprezentativní nebo koordinační. U těchto pravomocí nelze výlučnost dovozovat pouze z toho, že jsou v Ústavě uvedeny u prezidenta.

Pravomoc prezidenta zastupovat stát navenek podle čl. 63 odst. 1 písm. a) patří mezi pravomoci reprezentativní a obecně formulované. Zakládá prezidentovi ústavní způsobilost vystupovat vůči vnějším subjektům jménem státu. Nezakládá však výlučné vnitrostátní oprávnění určovat zahraniční jednání státu ani autonomní oprávnění vykonávat tuto pravomoc proti vládě.

Vláda jako vrcholný orgán výkonné moci má obecnou ústavní působnost v oblasti výkonu zahraniční politiky a nese za ni politickou odpovědnost Poslanecké sněmovně. Prezident může stát navenek reprezentovat, avšak rozhodnutí a ústavně relevantní akty spojené s výkonem jeho pravomoci podle čl. 63 musí být vykládány ve spojení s kontrasignací a vládní odpovědností.

Prezidentova ústavní role v zahraniční reprezentaci je tedy skutečná, nikoli pouze symbolická; její existence však sama o sobě neznamená výlučné vnitrostátní oprávnění určovat konkrétní podobu zahraničního zastoupení státu proti vládě.

Z toho plyne, že v kompetenčním konfliktu nelze z obecné formulace „prezident zastupuje stát navenek“ dovodit výlučné právo prezidenta účastnit se vrcholného mezinárodního jednání proti vůli vlády, pokud tato účast představuje výkon zahraničněpolitického jednání, za jehož politické důsledky nese odpovědnost vláda. Takový závěr by vyžadoval určitější ústavní oporu, než jakou poskytuje čl. 63 odst. 1 písm. a). Není-li taková opora dána, je třeba dát přednost systematickému výkladu, který zachovává odpovědnostní strukturu parlamentního systému a neumožňuje oddělit výkon zahraničněpolitického jednání od politické odpovědnosti vlády.