Historie přímé volby prezidenta z hlediska právních názorů

Všechna média přinesla komentáře k výročí prvního roku prezidenta Miloše Zemana v úřadu. Rád bych se vrátil k hlasování o změně ústavního zákon č. 1/1993 Sb., kterým byla zavedena přímá volba prezidenta a které proběhlo v Senátu 8. února 2012. Díky tehdejší předsedkyni Stálé komise pro Ústavu a parlamentní procedury JUDr.Jiřině Rippelové měli senátoři před hlasováním k dispozici posudky sedmnácti ústavních právníků, které před zavedením přímé volby varovaly.

Případným zájemcům mohu posudky přeposlat, níže jsem si však dovolil citovat několik názorů z těchto posudků. Následující výňatky z právních analýz zcela přesně popsaly situaci, která v prvním roce s přímo zvoleným prezidentem nastala. Za poznámku ještě stojí skutečnost, že stejní senátní aktivisté, kteří proti odborným názorům prosadili přímou volbu, dnes horují za další změnu Ústavy a omezení pravomocí přímo volené hlavy státu.

Podívejme se, na jaké názory ústavních právníků tehdy senátoři nebrali zřetel:

"… Základní problém spatřuji již ve skutečnosti, že ze strany stoupenců přímé volby prezidenta nezazněl ani jeden silný argument, který by odůvodňoval vhodnost či dokonce nutnost takové ústavní změny. Důvodovou zprávou i dosavadními diskusemi se totiž vinou téměř výhradně názory, že přímou volbu chtějí občané, případně že tento požadavek je obsažen v programovém prohlášení vlády. Z pochopitelných důvodů nicméně tato tvrzení nelze považovat za přesvědčivou argumentaci pro zavedení přímé volby … zavedení přímé volby prezidenta republiky rozhodně nedoporučuji: pozitiva plynoucí z této ústavní změny jsou totiž ve srovnání s negativy zcela marginální." (V.Š.)

"… Konkrétní podobu předmětné ústavní změny přímé volby prezidenta vnímáme v hlavních bodech jako akceptovatelnou, nicméně vycházíme z té skutečnosti, že je změnou v zásadě "vydělenou ze systému", čili nesystémovou. Řeší standardně technologii volby, ale neřeší důsledky změny v celém systému (odpovědnost prezidenta a jeho pozici ve výkonné moci)." (K.K.)

"… Důležitou hodnotou ústavního práva je jeho stabilita. Ve stabilním ústavním rámci je menší riziko konfliktů, protože vztahy mezi jednotlivými ústavními orgány jsou dlouhodobě ustalovány. Naopak časté změny ústavního rámce zvyšují riziko účelových změn a vyžadují úsilí a pozornost, které by jinak mohly být věnovány jiným, často důležitějším, politickým problémů … zavedení přímé volby prezidenta republiky může nevhodným způsobem vychýlit rovnováhu mezi ústavními orgány … prezidentské volby mohou dokonce vnitřně štěpit vládní koalici … obsahem volební kampaně jsou nutně zásadní politická témata; kandidáti jsou nuceni k nim zaujímat postoje, ačkoli nebudou mít na vládní politiku přímý vliv … pokud skutečně vyhraje opoziční kandidát, je v jistém smyslu zavázán plnit své předvolební sliby. Protože však nemá exekutivní pravomoci, bude především vládě znepříjemňovat život … v nejhorším případě nový prezident vládu zcela paralyzuje. Aby se tomu vláda vyhnula, snaží se během volební kampaně voliče nedráždit, což ji ovšem také paralyzuje." (J.W.)

"… Zde se ukazuje, jak může relativně drobná novelizace Ústavy podstatným způsobem narušit dosavadní ústavní vztahy. Zatímco dosud byly vztahy prezident – vláda – parlament řízeny prostřednictvím vyvažování mezi tradicí první republiky a současnou nově vzniklou prezidentskou autoritou spojenou s článkem 62 Ústavy, po přijetí této novely může dojít k otevřeným ústavním konfliktům, které bude nakonec rozhodovat Ústavní soud. Následkem přijetí novely bude posílena prezidentova nejistota v úřadu a z ní pramenící politický tlak na jmenování ústavních soudců. Toto narušení stability a koordinačních zvyklostí mezi nejvyššími státními orgány považuji za nepromyšlený krok … text ústavní novely, schválený v Poslanecké sněmovně, považuji za projev ohrožení stability ústavy, ke kterému neexistují skutečné důvody. Dostatečná míra stability demokratické ústavy se jeví podle řady výzkumů sama o sobě důležitou vlastností každé ústavnosti, ochraňující základní ideje státu." (J.S.)

"… Obecná připomínka k předloženému návrhu ústavního zákona je, že vyvolává dojem, jako by jejím cílem bylo přímou volbu prezidenta spíše zdiskreditovat, než naplnit. Jinak řečeno, návrh je protkán tolika legislativními neobratnostmi až chybami, jejichž množství – zvlášť při vědomí stručnosti a zároveň zásadnosti navrhovaného ústavního zákona – vyvolává buď dojem legislativní nedbalosti, či v horším případě úmyslu. Celkově je třeba zkritizovat, že návrh není předkládán společně s návrhem prováděcího zákona o volbě prezidenta, v němž by měly být vyřešeny některé zcela klíčové otázky, například kdo provádí soudní přezkum voleb prezidenta. Dále je překvapivé, že celá řada podružných otázek má být řešena přímo v Ústavě, zatímco celá řada klíčových otázek má být patrně řešena právě až v prováděcím zákoně, jehož znění zatím není známo." (P.M.)

"… Diskutovaná změna Ústavy povede k vytvoření nového mocenského centra. Protože ústavní systém je uzavřený ústavní systém, posílit v něm může jeden činitel pouze na úkor jiného činitele. Jestliže posílí prezident, oslabí vláda. Legitimní otázka, kdo si přejeme, aby vládl, nebyla položena. Odpovědi na ní jsou dvě možné – buď prezident, nebo vláda. V obou případech lze sestavit ústavní systém takovým způsobem, aby byl funkční. Buď prezidenta posílit, ale zároveň vybavit odpovědností a dát dalším ústavním činitelům a orgánům do rukou kontrolní nástroje (francouzský model) nebo prezidenta relativně oslabit (polský model) … nepřímo volený prezident pro své zvolení musí učinit jistý kompromis se svými voliteli, tedy zástupci jednotlivých parlamentních stran. Přímo volený prezident tak činit nemusí. Z tohoto důvodu ústavní systémy obvykle počítají s tím, že mají existovat mechanismy, které umožní rozhodnout v situaci, kdy by došlo ke zneužití funkce či zablokování systému. Tak, jako má Poslanecká sněmovna možnost ukončit existenci vlády, tak je legitimní zavedení mechanismů umožňujících vyvolání odpovědnosti prezidenta republiky, respektive překonání jeho nečinnosti … s těmito opatřeními předložený návrh nepočítá, naopak ještě komplikuje eventuální možnost vyvození ústavní odpovědnosti prezidenta republiky. S politickou odpovědností nepočítá vůbec. Přitom prezidentu republiky ponechává značné pravomoci, které mohou fungování ústavního systému zpomalit či ohrozit … zcela zvláštní situace by nastala, kdyby se prezident po volbách rozhodl jmenovat premiéra zcela dle svého uvážení, bez ohledu na výsledek voleb, respektive bez ohledu na vnitřní stranické poměry (situace, kdy by premiérem nebyl jmenovaný předseda strany-volební lídr, ale např. místopředseda, by jistě stabilitě neprospěla – Ústava přitom takovou možnost připouští a teprve třetí jmenování premiéra je vyjmuto z rukou prezidenta republiky)" (J.K.)

"… Celý náš ústavní systém, přes řadu výhrad, je systémem vyváženým a navrhovaná úprava jej do značné míry vychyluje. Konstruované "vyvážení" svěřením do rukou předsedy Senátu vyhlašování voleb prezidenta republiky či přijímání jeho ústavou předepsaného slibu je úsměvné … domnívám se, že projednávaný návrh přímé volby prezidenta republiky je vychýlením směrem k poloprezidentskému systému, který nemá v České republice tradici, a obsahuje v současném krizí ohroženém světě řadu rizik." (J.J.)

"… Pro pojetí prezidenta republiky jako úředníka přímá volba by byla jistě také možná, ale pro její zavedení nevidím objektivní důvod. Vůči komu má posílit mandát prezidenta republiky, když prezident republiky zůstává součástí moci výkonné a jejím vrcholným orgánem je podle čl. 67 odst. 1 Ústavy ČR vláda … vychýlení rovnováhy státních mocí ve prospěch "prezidentské moci" posílením jeho mandátu (takový mandát bude mít stejnou legitimitu jako mandáty poslanců a senátorů, kteří však tvoří orgán moci zákonodárné, jež je zároveň výrazem zastupitelské demokracie. Měla-li by být přímá volba prezidenta republiky bez změny jeho kompetencí, budou voliči do značné míry volit přímo "úředníka", závislého v mnoha ohledech na předsedovi vlády (kontrasignace), jehož některé akty mohou být soudně přezkoumány a zrušeny (viz některé nálezy Ústavního soudu, viz též citovaný správní řád)." (J.H.)

"… Z hlediska důvodnosti zavedení přímé volby prezidenta postrádám především systémový argument. Důvod k úvahám o zavedení přímé volby prezidenta by měl být především systémový – potřeba modifikace stávající formy vlády jako celku. Tento důvod však předložen nebyl, nebo jsem jej alespoň na úrovni analýzy nezaznamenala. Navrhovaná změna ústavy systémovou změnu ústavního systému neřeší: do stávajícího systému dělby moci zasahuje nikoli systematicky, ale lze spíše konstatovat, že pouze kosmeticky: na první pohled působí, že jsme něco změnili k lepšímu (z hlediska naplnění tvrzeného přání občanů), po podrobnějším zkoumání však zjistíme, že věci zůstávají v podstatě stejné, jen jsme systém podráždily novými kosmetickými úpravami. Ty mohou svými následky nejen vbrzku zklamat očekávání občanů, ale také se negativně projevit z hlediska fungování dělby moci … návrh v podstatě relativizuje další argument, uváděný na podporu zavedení přímé volby prezidenta, kterým argument je silnější legitimita. Argument silnější legitimity přímo voleného prezidenta republiky by měl opodstatnění, pokud by došlo k posílení postavení prezidenta, což ovšem návrh nepřináší. Důsledkem navrhované změny ústavy tak může být spíše rozšíření prostoru v rámci "negativních" kompetencí prezidenta. Nevím, z jakého důvodu může být tento stav pozitivní pro fungování ústavního systému." (J.H.)

"… Stručně řečeno: v současné ústavní situaci České republiky je podle mého názoru otázka přímé či nepřímé volby otázkou čistě politickou, otázkou politické kultury, nikoliv otázkou ústavněprávní. Stávající ústavní úprava volby prezidenta a jeho místa v ústavním systému – snad jen s dílčími změnami, týkajícími se jeho pravomocí – nepotřebuje žádnou úpravu. Ústavně zakotvená forma vlády představuje ucelený, vnitřně mnohostranně propojený systém, ve kterém by přímá volba prezidenta republiky byla systémově cizorodým elementem. Současná ústavně utvrzená forma vlády v České republice (s jistými rysy kancléřské demokracie) by mohla existovat i nadále a o žádné přímé volbě prezidenta republiky by se nezačalo uvažovat, kdybychom se nenacházeli v deformované společenské a politické atmosféře … České republice však nejde o diskusi ve vzduchoprázdnu, ale o konkrétní řešení v konkrétní situaci. A ta je dána platným ústavním pořádkem, do kterého nelze amatérsky svévolně zasahovat. A snažit se vmontovat cizorodé prvky. Česká republika není Rakousko, Slovensko, Polsko či Německo. Koncepce Ústavy tvoří přes všechny nedostatky a "šedé zóny" dobrý základ pro fungovaní demokratického právního státu. Chyba není v Ústavě, ale v politických elitách. Žádná zásadní důvodnost tak radikálního zásahu do ústavního pořádku, jako je přímá volba prezidenta, neexistuje." (J.G.)

"… Obávám se však, že se tím vládnutí v České republice ještě víc zkomplikuje, což zhorší její fungování. V důsledku to povede i k dalšímu zklamání veřejnosti a nakonec ke snížení její důvěry v politiku; s ohledem na současné průzkumy veřejného mínění, jež se vyslovují ve prospěch přímé volby prezidenta, se to může jevit paradoxní, jsem však o tomto výhledu přesvědčen … Česká republika patří mezi země s parlamentní formou vlády, pro niž je typické, že dominantním orgánem v rámci moci výkonné je vláda, jež odpovídá parlamentu, a nikoliv prezident. Z toho se odvozuje také potřebná míra odpovědnosti a legitimity … Dělba moci v ústavním systému představuje hru s nulovým součtem: pokud jeden aktér posílí, může se tak stát pouze na úkor jiného, resp. jiných. Navrhovanou změnou bezesporu nejvíce utrpí postavení vlády, které je už tak v České republice z komparativního hlediska neobvykle slabé, zejména kvůli tradiční dominanci Poslanecké sněmovny. (M.A.)

Omlouvám se všem autorům, že jsem si dovolil z jejich právních analýz vytrhnout "jednotlivé větičky". K jejich cti však chci říci, že nejen tyto větičky, ale i celé rozbory nejen varovaly před zavedením přímé volby, ale dostatečně jasnozřivě popsaly situaci, která po přímé volbě v českém politickém prostředí nastala. A teď hurá, novým ústavním zákonem pojďme omezovat přímo zvolenému prezidentovi pravomoci.

Jsme nepoučitelní.

Autor, senátor, hlasoval proti přímé volbě