V českých ústavních debatách se často opakuje, že prezident republiky není z výkonu své funkce odpovědný. Obvykle se tato věta chápe jako tvrzení, že prezident není odpovědný žádnému jinému ústavnímu orgánu. To je ale jen vedlejší a málo přesné vysvětlení. Podstatnější je něco jiného: prezident podle Ústavy nenese odpovědnost za obsah výkonu své funkce. A právě proto nelze z jeho neodpovědnosti dovozovat oprávnění samostatně určovat politický obsah rozhodnutí.

Celý problém vzniká tím, že Ústava používá pojem odpovědnosti ve více významech. Někdy jím označuje vztah jednoho orgánu k jinému orgánu. Jindy jím označuje odpovědnost za obsah konkrétního rozhodnutí. Tyto významy je třeba důsledně odlišit. Bez tohoto rozlišení se z odpovědnosti stane neurčitý pojem, z něhož lze vyvozovat téměř cokoli.

První význam odpovědnosti najdeme v článku 68 odst. 1 Ústavy. Ten říká, že vláda je odpovědna Poslanecké sněmovně. Zde jde o odpovědnost „komu“. Vláda musí získat důvěru Poslanecké sněmovny, musí být schopna svou politiku před Poslaneckou sněmovnou obhájit a může o její důvěru přijít. Poslanecká sněmovna může vládě vyslovit nedůvěru. Tato odpovědnost tedy vytváří základní politickou vazbu parlamentního systému.

Tento vztah ale neznamená, že Poslanecká sněmovna vládu každodenně řídí. Vláda je samostatný ústavní orgán. Má vlastní působnost a rozhoduje sama. Politiku výkonné moci může tvořit především proto, že je podle článku 67 odst. 1 Ústavy vrcholným orgánem výkonné moci. Odpovědnost Poslanecké sněmovně tuto působnost nezakládá, ale odpovědnostně ji ukotvuje. Vláda vládne proto, že je podle Ústavy vrcholným orgánem výkonné moci. Poslanecké sněmovně odpovídá proto, aby výkon této politické moci měl parlamentní odpovědnostní vazbu.

Jiný význam odpovědnosti najdeme v článku 63 odst. 4 Ústavy. Ten říká, že za rozhodnutí prezidenta republiky, která vyžadují spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády, odpovídá vláda. Zde nejde o odpovědnost „komu“. Vláda zde neodpovídá prezidentovi. Jde o odpovědnost „za co“. Vláda odpovídá za obsah rozhodnutí, které prezident činí.

Tento rozdíl je rozhodující. Když Ústava říká, že vláda je odpovědna Poslanecké sněmovně, určuje, komu se vláda politicky zodpovídá. Když říká, že vláda odpovídá za kontrasignované rozhodnutí prezidenta, určuje, komu se přičítá obsah tohoto rozhodnutí. V prvním případě jde o vztah mezi orgány. Ve druhém případě jde o obsahové přičtení rozhodnutí.

Z toho plyne důležitý závěr: odpovědnost za obsah rozhodnutí není jen následná politická sankce. Je to také vodítko pro určení, kdo je oprávněn tento obsah určit. Kdo má za rozhodnutí odpovídat, musí mít možnost jeho obsah přijmout, odmítnout nebo změnit. Kdo za obsah neodpovídá, nemůže si nárokovat poslední politické slovo o tom, jaký obsah rozhodnutí bude mít.

Právě proto nemůže být kontrasignace jen formální podpis. Pokud vláda odpovídá za kontrasignované rozhodnutí prezidenta, musí mít skutečnou možnost rozhodnout, zda tento obsah převezme. Jinak by vláda nesla odpovědnost za něco, co nemohla určit. Takový výklad by popíral smysl odpovědnosti a měnil by ji v prázdnou fikci.

Prezident tedy u kontrasignovaných pravomocí ústavní akt činí, ale nemůže sám rozhodnout jeho politický obsah proti vládě. Vláda není jen technickým spolupodepisovatelem. Je orgánem, kterému Ústava přičítá odpovědnost za rozhodnutí. Má-li za obsah rozhodnutí odpovídat, musí mít také oprávnění tento obsah přijmout, odmítnout nebo schválit.

Tím se dostáváme k článku 54 odst. 3 Ústavy. Ten říká, že prezident republiky není z výkonu své funkce odpovědný. Tato věta se často vykládá tak, jako by znamenala především to, že prezident není odpovědný Poslanecké sněmovně, vládě nebo jinému ústavnímu orgánu. Jenže to není hlavní smysl tohoto ustanovení.

Ústava běžně neuvádí, že určitý ústavní orgán není odpovědný jinému ústavnímu orgánu. To je spíše výchozí stav. Poslanecká sněmovna není odpovědná Senátu. Senát není odpovědný prezidentovi. Ústavní soud není odpovědný vládě. Ústavní orgány nejsou uspořádány jako správní hierarchie, v níž každý nižší článek odpovídá článku vyššímu. Proto by nebylo zvlášť významné, kdyby Ústava pouze říkala, že prezident není odpovědný jinému orgánu.

Významné je něco jiného. Článek 54 odst. 3 neříká, že prezident není odpovědný „někomu“. Říká, že prezident není odpovědný „z výkonu své funkce“. To je formulace odpovědnosti „za co“. Prezident není odpovědný za obsah výkonu prezidentské funkce. Právě v tom spočívá zvláštnost jeho ústavního postavení.

Tento závěr je důležitý, protože mění celý výklad prezidentovy role. Prezidentova neodpovědnost není politické privilegium. Není to prostor pro vlastní politickou vůli. Naopak: jestliže prezident nenese odpovědnost za obsah výkonu své funkce, nemůže být tím, kdo tento obsah politicky určuje tam, kde má být obsah přičten vládě nebo kde by jeho jednání zasahovalo do postavení vlády jako vrcholného orgánu výkonné moci.

Jinak řečeno: odpovědnost zde funguje jako oprávnění. Kdo odpovídá za obsah rozhodnutí, musí mít oprávnění tento obsah určit. Kdo za obsah rozhodnutí neodpovídá, nemůže si toto oprávnění přisvojit jen proto, že se rozhodnutí uskutečňuje jeho aktem. Prezident tedy může být nositelem určité formální ústavní pravomoci, aniž by byl oprávněn proměnit ji ve vlastní politické rozhodování.

U kontrasignovaných pravomocí je tato logika nejzřetelnější. Prezident rozhodnutí činí, ale vláda za ně odpovídá. Proto vláda musí mít rozhodující obsahovou roli. Prezident může posuzovat, zda jsou splněny ústavní podmínky aktu. Může odmítnout čistě mechanické jednání, pokud by akt postrádal ústavní základ. Může upozornit na právní nebo ústavní problém. Nemůže však z kontrasignované pravomoci vytvořit nástroj vlastní politiky proti vládě.

Kdyby tomu bylo jinak, vznikla by vnitřně rozporná konstrukce. Prezident by určoval politický obsah rozhodnutí, ale vláda by za tento obsah odpovídala. To nedává smysl. Odpovědnost by byla oddělena od oprávnění. Ten, kdo rozhoduje o obsahu, by neodpovídal. Ten, kdo odpovídá, by nemohl obsah rozhodnout. Právě tomu se kontrasignace v parlamentním systému brání.

Složitější je otázka nekontrasignovaných pravomocí. Tam nelze jednoduše říci, že za každé prezidentovo rozhodnutí přímo odpovídá vláda. Ústava u těchto pravomocí výslovné přičtení odpovědnosti vládě nestanoví a některé z nich se ani přímo netýkají vlády. Ani zde však prezidentova neodpovědnost neznamená, že prezident může tyto pravomoci vykonávat jako prostor vlastní politické volby.

Zvláštní význam mají zejména ty nekontrasignované pravomoci, které se týkají vlády samotné. Prezident jmenuje předsedu vlády, jmenuje členy vlády, přijímá demisi vlády a v určitých situacích pověřuje vládu výkonem jejích funkcí. Právě zde musí respektovat odpovědnost vlády vůči Poslanecké sněmovně. Prezident není oprávněn nahradit tento odpovědnostní vztah vlastním politickým výběrem.

Smyslem těchto pravomocí není dát prezidentovi možnost vytvořit vládu podle vlastního politického programu. Jejich účelem je zajistit vznik a řádné fungování vlády jako orgánu, který je vrcholným orgánem výkonné moci a který se politicky odpovídá Poslanecké sněmovně. Prezident zde může posuzovat, zda navrhované řešení odpovídá ústavním předpokladům a zda může vést ke vzniku vlády schopné vykonávat svou funkci. Nemůže však z těchto pravomocí činit nástroj vlastní politické kontroly nad vládou.

Jinak řečeno: ani tam, kde prezident jedná bez kontrasignace, nejedná mimo odpovědnostní strukturu Ústavy. Pokud jeho rozhodnutí směřuje k ustavení, změně nebo skončení vlády, musí být vykonáno tak, aby odpovědnost vlády vůči Poslanecké sněmovně nebyla nahrazena faktickou závislostí vlády na prezidentovi. Prezident může napomáhat vzniku odpovědné vlády, nikoli vytvářet vládu politicky závislou na sobě.

Tento výklad prezidenta neponižuje. Prezident není automat na podpisy. Má vlastní místo v ústavním systému. Je hlavou státu, může reprezentovat kontinuitu, může působit jako ústavní pojistka a může v určitých situacích vyžadovat, aby navrhovaný akt měl skutečný ústavní základ. Ale tato role není rolí druhé vlády. Prezidentova pravomoc není totéž co politická odpovědnost za obsah vládnutí.

Rozlišení odpovědnosti „komu“ a odpovědnosti „za co“ proto není jen slovní hra. Je to klíč k pochopení parlamentní konstrukce české Ústavy. Vláda je vrcholným orgánem výkonné moci. Vláda je odpovědna Poslanecké sněmovně. To je odpovědnost komu. Vláda odpovídá za kontrasignovaná rozhodnutí prezidenta. To je odpovědnost za co. Prezident není odpovědný z výkonu své funkce. To je rovněž pravidlo o odpovědnosti za co: prezident nenese obsahovou odpovědnost za výkon prezidentské funkce.

Z těchto vět plyne jeden celek. Politický obsah výkonné moci má v parlamentní demokracii zásadně náležet vládě, protože vláda je vrcholným orgánem výkonné moci. Její odpovědnost Poslanecké sněmovně pak zajišťuje, že tento politický obsah má odpovědnostní základ. Prezident má vykonávat své pravomoci tak, aby tuto konstrukci nenahrazoval, neoslaboval a neobcházel. Tam, kde vláda za prezidentovo rozhodnutí výslovně odpovídá, musí mít vláda rozhodující slovo k jeho obsahu. Tam, kde prezident jedná bez kontrasignace, musí být jeho pravomoc vykládána v mezích svého ústavního účelu.

Prezidentova neodpovědnost tedy neznamená: prezident nikomu neodpovídá, a proto může politicky jednat volně. Správnější výklad zní opačně: prezident není odpovědný za obsah výkonu své funkce, a proto nemůže z této funkce odvozovat samostatné oprávnění určovat politický obsah rozhodnutí. Odpovědnost zde není jen otázkou následné kontroly. Je to otázka oprávnění k obsahu.

Právě tím se česká Ústava brání dvojvládí. Vláda je vrcholným orgánem výkonné moci a nese parlamentní odpovědnost. Prezident má vlastní ústavní roli, ale není orgánem obsahově odpovědným za vládnutí. Proto jeho neodpovědnost nemůže být argumentem pro rozšiřování prezidentské politické role. Je naopak důvodem, proč musí být prezidentova role vykládána zdrženlivě.

Nejkratší shrnutí tedy zní: kdo odpovídá za obsah, musí mít právo obsah určit. Kdo za obsah neodpovídá, nemůže si toto právo přisvojit. A protože prezident podle Ústavy není odpovědný z výkonu své funkce, nemůže z této funkce činit vlastní politický mandát proti vládě. To není omezení prezidenta proti textu Ústavy. To je důsledek samotného textu Ústavy.