Ústava rozděluje právní moc. Neurčuje však každý praktický způsob, jakým mají státní orgány své funkce vykonávat.

Spor o to, zda má na určitý mezinárodní summit jet prezident, nebo předseda vlády, vypadá na první pohled jako spor ústavní. Prezident zastupuje stát navenek, vláda je vrcholným orgánem výkonné moci a zahraniční politika nepochybně patří k nejvýznamnějším činnostem státu.

Z toho však ještě neplyne, že Ústava určuje, kdo má nastoupit do letadla, kdo má sedět u jednacího stolu a kdo má pronést projev.

Právě zde je třeba rozlišit mezi ústavní funkcí, právní kompetencí a praktickým způsobem výkonu funkce. Tyto tři věci spolu souvisejí, ale nejsou totožné.

Funkce není seznamem všech činností
Ústava přisuzuje jednotlivým orgánům určité role. Prezident zastupuje stát navenek. Vláda je vrcholným orgánem výkonné moci. Parlament vykonává zákonodárnou moc. Soudy poskytují ochranu právům.

Taková ustanovení popisují základní postavení orgánu v ústavním systému. Nelze z nich však automaticky odvodit, že daný orgán má výlučné právo vykonávat každou činnost, která s jeho funkcí nějak souvisí.

Prezident například zastupuje stát navenek. To samo o sobě neznamená, že se musí osobně účastnit každého mezinárodního jednání, přijmout každou zahraniční delegaci nebo vystoupit na každé konferenci. Stejně tak postavení vlády neznamená, že prezident v zahraničí nemůže veřejně vystoupit nebo vést politický rozhovor.

Obecná ústavní funkce nezakládá výlučné právo ke všem praktickým činnostem, které mohou k jejímu výkonu přispívat.

Kompetence je právně vymezený vztah
Ústavní kompetence je užší pojem. Určuje, jaké právně významné jednání je orgán oprávněn nebo povinen vykonat a jaké právní postavení tomu odpovídá na straně ostatních orgánů.

Kompetenci jednoho orgánu zpravidla odpovídá povinnost, omezení nebo jiná právní pozice orgánu druhého. Jestliže například Ústava svěřuje prezidentovi pravomoc jmenovat určité funkcionáře, nemůže toto jmenování místo něj provést vláda. Jestliže určitý akt vyžaduje spolupůsobení více orgánů, nemůže jeden z nich předepsanou součinnost druhého nahradit.

U samotné účasti na summitu je situace jiná. Přítomnost prezidenta může být politicky významná. Může zvyšovat jeho informovanost, prestiž i vliv. Může také odpovídat dlouhodobé tradici. Není však zřejmé, jakou právní kompetenci prezident vykonává už samotnou skutečností, že sedí v jednacím sále.

Samotnou fyzickou přítomností prezidenta nevzniká právní akt, nemění se právní postavení občanů ani není nutně učiněn právně závazný projev vůle státu.

Je proto třeba položit jednoduchou otázku: je účast na summitu výkonem konkrétní právní kompetence, nebo pouze jedním z praktických prostředků, jimiž mohou ústavní orgány plnit své širší funkce?

Ústava není návod k obsluze
Obecná teorie práva rozlišuje mezi normativním uspořádáním státu a faktickým fungováním jeho institucí. Právo určuje, kdo smí právně jednat, kdo může rozhodovat, jaké postupy musí dodržet a za jakých podmínek vznikají právní účinky. Nepopisuje však každý praktický krok, který výkonu těchto funkcí předchází nebo jej doprovází.

Ústava tedy vytváří architekturu státu. Není podrobným návodem k jeho každodenní obsluze.

Neříká, kdo má vést jednotlivé porady, kdo má sedět v jaké delegaci, kdo má připravovat podklady ani kdo má být hlavní politickou tváří státu při každé konkrétní příležitosti. Velká část reálného fungování státu vzniká prostřednictvím dohody, tradice, politické odpovědnosti a každodenní koordinace.

To neznamená, že vnitřní postupy ústavních orgánů jsou vždy mimo právo. Jestliže Ústava nebo zákon stanoví, kdo musí dát souhlas, kdo musí být přizván nebo jaký postup je podmínkou platnosti určitého aktu, jde nepochybně o právní otázku. Mimo soudní rozhodování zůstává to, co právní řád jako oprávnění, povinnost nebo právně významný postup vůbec nevymezil.

Žádná ústava nemůže předvídat všechny situace, do nichž se stát dostane. Kdyby měla právně regulovat každý praktický způsob výkonu státní funkce, přestala by být ústavou a stala by se nekonečným organizačním předpisem.

Praxe ještě nevytváří pravomoc
Často se argumentuje tím, že určitý postup byl dlouhodobě obvyklý. Prezidenti například na určitý druh summitů jezdili, a proto má být jejich účast považována za součást prezidentské kompetence.

Praxe může být důležitým interpretačním vodítkem. Není však automaticky právním pravidlem.

Ústavní právo rozlišuje mezi právním obyčejem, ustálenou praxí a ústavní konvencí. Konvence může být politicky závazná, ale nemusí být soudně vymahatelná. Její porušení se potom řeší politickými prostředky: kritikou, politickou odpovědností, volbami nebo veřejným tlakem.

Kdyby každá dlouhodobá praxe vytvářela právní pravomoc, vznikaly by nové ústavní kompetence bez změny Ústavy pouze tím, že se určitý postup několikrát zopakuje. Obsah Ústavy by potom neurčovaly právní normy, ale zvyklosti politických aktérů.

Praxe může pomoci vybrat mezi několika možnými výklady existující normy. Nemůže však sama vytvořit novou výlučnou pravomoc tam, kde ji žádná právní norma nezakládá.

Kdy může rozhodovat Ústavní soud
V kompetenčním řízení může Ústavní soud rozhodovat právní spory, nikoli organizovat praktické fungování ústavních orgánů.

Může například určit, zda určitý akt prezidenta vyžaduje kontrasignaci, zda vláda překročila svou pravomoc nebo zda jeden orgán zabránil jinému vykonat ústavně svěřené oprávnění.

Musí však mít právní kritérium, podle něhož může rozhodnout.

Má-li jít skutečně o kompetenční spor, musí být jeho řešení možné vyjádřit v normativní podobě. Výsledek musí být formulovatelný jako právní pravidlo: za určitých podmínek náleží orgánu A pravomoc učinit určitý úkon a orgán B je povinen tuto pravomoc respektovat, poskytnout nezbytnou součinnost nebo se vlastního jednání zdržet.

Soud tím nemusí vytvářet novou obecnou normu. Musí však být schopen své rozhodnutí formulovat jako výklad a konkretizaci právního pravidla odvoditelného z ústavního pořádku.

Nelze-li takové pravidlo z ústavního pořádku odvodit, není zde právně vymezený kompetenční vztah, který by soud mohl autoritativně určit.

Musí být zřejmé, kdo je nositelem kompetence, jaké právně významné jednání tato kompetence zahrnuje, jaká právní pozice tomu odpovídá na straně jiného orgánu a jaký následek má porušení tohoto vztahu.

U sporu o účast na summitu by proto bylo třeba nejprve prokázat, že prezident má právně založené právo právě na osobní účast a že tomu odpovídá právní povinnost vlády tuto účast umožnit nebo zajistit. Nestačí tvrdit, že účast prezidenta je vhodná, tradiční nebo užitečná.

Soud by měl zkoumat zejména to, zda prezidentova nepřítomnost:

• znemožňuje vykonat konkrétní ústavní pravomoc,
• způsobuje právní vadu určitého aktu,
• umožňuje vládě vykonat pravomoc výlučně svěřenou prezidentovi,
• nebo přímo zasahuje do právně vymezeného postavení prezidenta.

Pokud nic takového nenastává, nejde o spor o kompetenci, ale o spor o praktický způsob výkonu státních funkcí.

Důležitost sporu nezakládá pravomoc soudu
Rozdíl mezi právním sporem a pouhou neshodou lze ukázat na jednoduché analogii. Běžný soud není oprávněn rozhodovat hádku manželů o tom, co se bude jíst k večeři. Ne proto, že by taková otázka nemohla být pro jejich společný život důležitá, ale proto, že právní řád z ní nečiní soudně rozhodnutelný spor.

Stejně tak samotná politická důležitost mezinárodního summitu nedává Ústavnímu soudu pravomoc určit, zda na něj pojede prezident, nebo předseda vlády. Takovou pravomoc by měl pouze tehdy, kdyby účast na summitu představovala výkon konkrétní, právně vymezené kompetence některého z těchto orgánů.

Politická závažnost otázky a její právní rozhodnutelnost jsou dvě různé věci. Soud nemůže získat pravomoc jen proto, že se ústavní činitelé nedokážou dohodnout.

Nebezpečí soudního dotváření Ústavy

Jestliže soud nemá v právu použitelné měřítko, musí si je vytvořit sám. Tím však přestává Ústavu pouze vykládat a začíná do ní doplňovat pravidla, která v ní nejsou.

Mohl by například rozhodnout, že prezident má právo účastnit se summitů NATO. Proč ale právě summitů NATO? Platilo by totéž pro Evropskou radu, Valné shromáždění OSN, bezpečnostní konference, bilaterální schůzky nebo neformální jednání?

Čím obecnější pravidlo by soud z obecné formulace o zastupování státu navenek odvodil, tím více by zasahoval do prostoru vlády pro vedení a organizaci zahraniční politiky. Čím užší pravidlo by přijal, tím obtížnější by bylo vysvětlit, z jakého ustanovení Ústavy právě taková hranice vyplývá.

To je silným signálem, že soud nestojí před právním problémem, ale před politickou neshodou, kterou nelze převést do práva, aniž by soud sám vytvořil novou část ústavního uspořádání.

Hranice kompetenčního sporu
Z obecných východisek právní teorie a ústavního práva lze proto formulovat širší zásadu.

Ústavně zakotvená funkce nezakládá výlučné právo ke každému faktickému jednání, které může být pro její výkon užitečné. Takové jednání se stává soudně chráněnou kompetencí teprve tehdy, když je právní normou vymezeno jako oprávnění, povinnost, podmínka právně účinného jednání nebo nezbytná součást právního postavení orgánu.

Jinými slovy: Ústava rozděluje právní moc. Nerozděluje každou cestu, každou schůzku, každý projev ani každé místo u jednacího stolu.

Ne každá důležitá politická činnost je proto ústavní pravomocí. A ne každá neshoda mezi prezidentem a vládou je kompetenčním sporem.

Pokud spor nezasahuje do právně vymezené kompetence některého z orgánů, musí jej politika vyřešit sama. Ústava nedává Ústavnímu soudu pravomoc vstupovat do sporů o pouhé praktické uspořádání vztahů mezi ústavními orgány a vytvářet pro ně pravidla, která samotná Ústava nestanoví.

A ostatně soudím, že přímá volba prezidenta musí být zrušena.