Pavel Rychetský vyložil spor o účast prezidenta na summitu NATO zdánlivě jednoduše. Ústava říká, že prezident zastupuje stát navenek. Pokud při tom prezident vyjadřuje stanoviska vlády, nemá mu vláda v takovém jednání bránit. Na první pohled to zní logicky: vláda určí zahraničněpolitickou linii a prezident ji navenek sdělí.

Právě v tom je však chyba. Rychetský zužuje obsah pojmu „zastupovat stát navenek“ na pouhé vyjadřování vládních stanovisek. Jenže zahraniční politika není diktát, při němž stačí odříkat správné věty. A zastupování státu není jen tlumočení vládních stanovisek.

Prezident může říkat totéž co vláda, a přesto může její zahraniční politiku narušit. Ne proto, že by vyslovil opačný názor, ale proto, že v zahraničněpolitickém jednání záleží také na čase, místě, formě, pořadí témat, míře důrazu, délce rozhovoru a ochotě druhé strany věnovat nám pozornost. Stejná věta může být v jedné situaci užitečná a v jiné škodlivá. Někdy má být stanovisko vysloveno veřejně, jindy pouze v neveřejném rozhovoru. Někdy je třeba téma otevřít naplno, jindy jen naznačit. A někdy je pro zájmy státu nejlepší určitou věc v dané chvíli neotevírat vůbec.

To není slovíčkaření. U vrcholných mezinárodních jednání je čas mimořádně cenný politický zdroj. Summit NATO není společenská recepce. Je to prostor, kde se vedou krátké rozhovory, sjednávají bilaterální schůzky, vysílají signály a stanovují priority. Špatně využitý čas může stát poškodit i tehdy, když nikdo neřekne nic věcně nesprávného.

Představme si jednoduchý příklad. Vláda považuje určité téma za důležité, ale chce je otevřít až po předběžné dohodě s několika partnery. Prezident totéž téma otevře dříve. Neřekne nic proti vládě, ale zvolí nevhodný okamžik. Formálně tedy postupuje loajálně. Prakticky však může zkomplikovat jednání. Podobně může vést příliš dlouhou diskusi o věci, která je legitimní, ale v dané chvíli není prioritní. Výsledkem není rozpor s vládním stanoviskem, nýbrž ztráta prostoru pro důležitější jednání.

Proto nestačí ptát se, zda prezident vyjadřuje stanoviska vlády. Je třeba ptát se také, zda jeho účast odpovídá povaze konkrétního jednání a zda neobsazuje prostor, který vláda potřebuje k výkonu vlastní odpovědnosti. Kdo sedí u stolu, kdo vede rozhovor, kdo otevírá téma a kdo má poslední slovo, nejsou jen protokolární detaily. V zahraniční politice je organizace jednání součástí samotné politiky.

Rychetského výklad jako by předpokládal, že zastupování státu má dvě roviny: ústavní titul prezidenta a obsahovou shodu s vládou. Jenže mezi nimi je ještě třetí rovina: praktické řízení jednání. Právě ta je často rozhodující. Zahrnuje taktiku, načasování, pořadí priorit i rozhodnutí, kdo má v určité situaci jednat jménem státu.

Česká republika přitom není prezidentský systém. Prezident má významné postavení a Ústava mu skutečně svěřuje zastupování státu navenek. To nelze popřít ani obejít obyčejným vládním usnesením. Zároveň však vláda zůstává vrcholným orgánem výkonné moci a nese politickou odpovědnost před Poslaneckou sněmovnou. Jestliže vláda odpovídá za zahraniční politiku, musí mít možnost rozhodovat nejen o jejím obsahu, ale také o jejím provedení.

Odpovědnost bez možnosti řídit provedení je fikce. Vláda nemůže nést odpovědnost za výsledek jednání, jestliže jí prezident může obsadit klíčové jednací místo s argumentem, že přece bude říkat totéž co vláda. Tím by vznikl nebezpečný model: prezident by mohl fakticky ovlivňovat provádění zahraniční politiky, aniž by za ni nesl politickou odpovědnost.

Nejde o osobní otázku Petra Pavla. Stejný problém by vznikl u kteréhokoliv prezidenta. Ústava musí fungovat i tehdy, když se prezident a vláda neshodnou. Právě proto je třeba ji vykládat institucionálně, nikoli podle momentálních politických sympatií.

Je proto nutné rozlišovat mezi reprezentací státu a řízením konkrétního zahraničněpolitického jednání. Prezident může být přirozeným představitelem státu při slavnostních návštěvách, symbolických setkáních nebo obecných politických vystoupeních. Jinou povahu však mají jednání, kde jde o konkrétní strategii, omezený jednací prostor a přímou odpovědnost vlády za výsledek.

Různá jednání nejsou stejně náročná ani stejně důležitá. Ze samotné obecnosti prezidentovy pravomoci proto neplyne, že prezident může stát uspokojivě zastupovat v každé situaci. Někdy může být jeho účast přirozená a užitečná. Jindy může být vhodnější, aby stát zastupoval předseda vlády nebo ministr zahraničí. Rozhodující nemá být formální prestiž funkce, ale povaha jednání a odpovědnost za jeho výsledek.

Vláda samozřejmě nesmí prezidenta svévolně vymazat ze zahraniční politiky. To by byl opačný extrém. Prezident není její úředník ani ceremoniální doplněk. Má vlastní ústavní legitimitu a jeho role musí být respektována. Ale respekt k prezidentovi neznamená, že vláda musí automaticky přijmout jeho účast na každém jednání, které prezident považuje za vhodné. Součinnost ústavních orgánů není totéž co jednostranný prezidentský nárok.

Rychetský se proto mýlí. Ne v tom, že prezident má ústavní roli při zastupování státu navenek. Tu samozřejmě má. Mýlí se v tom, že za dostačující podmínku považuje obsahovou shodu s vládou. Jenže v zahraniční politice nestačí říkat správné věty. Je třeba také vědět, kdy je říci, komu je říci, jak dlouho o nich mluvit a kdy raději nemluvit vůbec.

Právě v tom je slabina Rychetského výkladu. Nejde jen o sporný výklad poměru prezidenta a vlády. Hlavní problém spočívá v tom, že Rychetský příliš zjednodušuje samotný obsah pojmu „zastupovat stát navenek“. Chápe jej téměř jako tlumočení vládních stanovisek. Jenže zastupování státu není opakování správných vět. Zahrnuje také volbu témat, taktiku, načasování, formu jednání, práci s omezeným časem partnerů a schopnost rozlišit, kdy je vhodné mluvit a kdy nikoli.

Proto je jeho výklad příliš úzký a v praktickém smyslu naivní. Zahraniční politika není přednes schváleného textu. Je to řízení konkrétního jednání v omezeném politickém prostoru. Ústava nemá chránit jen právo prezidenta být přítomen. Má chránit schopnost státu jednat rozumně, soustředěně a odpovědně.