Poslanecká sněmovna schválila změnu právní úpravy, podle níž by vedoucí stálých misí České republiky u mezinárodních organizací neměl pověřovat a odvolávat prezident republiky, ale ministr zahraničí. Na první pohled se může zdát, že jde o zjevný zásah do ústavní pravomoci prezidenta. Ústava přece výslovně říká, že prezident přijímá vedoucí zastupitelských misí a pověřuje a odvolává vedoucí zastupitelských misí. Pokud je stálá mise při mezinárodní organizaci zastupitelskou misí podle Ústavy, závěr by se zdál jednoduchý: běžný zákon nemůže prezidentovi odebrat to, co mu svěřuje Ústava.

Tak jednoduché to ale není. Celý spor stojí na otázce, co vlastně znamená pojem „zastupitelská mise“ v čl. 63 Ústavy. Nelze automaticky vyjít z toho, že každý útvar, který zákon o zahraniční službě označí za zastupitelský úřad, je zároveň zastupitelskou misí podle Ústavy. Ústavní pojem má vlastní význam. A právě tento význam je třeba vyložit funkčně.

Základní vodítko dává sama Ústava. Prezident podle čl. 63 nejen pověřuje a odvolává vedoucí zastupitelských misí, ale také přijímá vedoucí zastupitelských misí. Tyto dvě pravomoci nejsou v Ústavě náhodou položeny vedle sebe. Vytvářejí zrcadlovou konstrukci. Česká republika přijímá vedoucí cizích zastupitelských misí a sama vysílá vedoucí svých zastupitelských misí. Tato struktura odpovídá klasické diplomatické reciprocitě mezi státy: jeden stát vysílá, druhý stát přijímá.

Právě proto je třeba se ptát, zda u stálých misí při mezinárodních organizacích existuje stejný typ vztahu. U velvyslance je věc zřetelná. Velvyslanec působí u přijímajícího státu. Jeho funkce není jen výsledkem vnitrostátního rozhodnutí. Je spojena s tím, že druhý stát jeho postavení přijímá, uznává a umožňuje mu výkon funkce hlavy diplomatické mise. Bez tohoto vnějšího aktu není klasická diplomatická mise úplná. Prezidentova ústavní pravomoc zde tedy odpovídá mezinárodněprávnímu modelu vztahu mezi vysílajícím a přijímajícím státem.

Tento model má i svou funkční logiku. Je-li vedoucí zastupitelské mise na straně přijímajícího státu přijímán na nejvyšší státní úrovni, typicky hlavou státu, je přirozené, aby byl na straně vysílajícího státu rovněž pověřen hlavou státu. Nejde jen o ceremonii. Jde o vyjádření toho, že vedoucí mise nevystupuje jako běžný úředník ministerstva, ale jako formální představitel státu v diplomatickém vztahu k jinému státu. Prezidentovo pověření zde proto odpovídá povaze funkce: vedoucí mise je vysílán do vztahu, jehož protějškem není pouze správní aparát druhého státu, ale stát jako takový.

U mezinárodních organizací je však vztah jiný. Česká republika není vůči mezinárodní organizaci pouze vnějším subjektem, který jedná s jiným suverénem. Je jejím členem. Stálá mise při mezinárodní organizaci proto není jen nástrojem vnější reprezentace vůči cizímu státu. Je to trvalý útvar, jehož prostřednictvím Česká republika vykonává své členské postavení v institucionálním rámci dané organizace. Stát se zde nepohybuje pouze před organizací, ale také uvnitř jejích procedur, orgánů a rozhodovacích mechanismů.

To je zásadní rozdíl. U klasické ambasády stojí proti sobě dva státy. U stálé mise při mezinárodní organizaci stát působí v institucionálním prostoru, jehož je sám součástí. Nejde tedy o čistě symetrický vztah „stát proti státu“, ale o asymetrický vztah člena k organizaci, jejím orgánům a ostatním členům. Taková mise může být diplomatická, může být významná a může navenek reprezentovat Českou republiku. Z toho ale ještě neplyne, že její vedoucí je nutně vedoucím zastupitelské mise ve smyslu čl. 63 Ústavy.

Rozhodující kritérium by mělo znít takto: jde o zastupitelskou misi podle Ústavy tehdy, pokud její vedoucí není pouze vnitrostátně určen, ale je zároveň druhou stranou přijímán jako vedoucí mise v rámci diplomatického vztahu. Pokud existuje jen vnitrostátní pověření, následné oznámení, předání pověřovacího dopisu nebo akreditace podle pravidel mezinárodní organizace, jde o slabší vztah. Takový akt může zakládat oprávnění vystupovat za stát v organizaci, ale nemusí automaticky spadat pod ústavní kategorii vedoucího zastupitelské mise.

Tento rozdíl není slovíčkaření. Právě pojem „přijímání“ je jedním z mála skutečných vodítek, které nám Ústava poskytuje. Pokud prezident přijímá vedoucí zastupitelských misí, pak se tím ústavní pojem mise váže na vztah, v němž existuje přijímající protějšek. Není-li vedoucí mise druhou stranou přijímán v tomto silném diplomatickém smyslu, ale pouze je mezinárodní organizaci oznámen nebo u ní akreditován podle jejích vnitřních pravidel, oslabuje se důvod považovat takovou funkci za ústavně chráněnou prezidentovu pravomoc.

Zákon o zahraniční službě sám ukazuje, že věc není tak jednoduchá. Mezi zastupitelské úřady řadí nejen velvyslanectví a stálé mise, ale také konzulární úřady, zvláštní mise, styčné úřady a kanceláře. Současně však nestanoví, že všechny tyto útvary mají stejný režim. Vedoucího velvyslanectví a stálé mise dosud pověřuje prezident na návrh vlády, zatímco ostatní vedoucí pověřuje a odvolává ministr. Už to naznačuje, že zákonný pojem zastupitelského úřadu není totožný s ústavním pojmem zastupitelské mise. Kdyby byl každý zákonný zastupitelský úřad automaticky zastupitelskou misí podle Ústavy, musel by se prezident účastnit i dalších forem zahraničního zastoupení. To se ale neděje.

Je proto možné nabídnout ústavně střízlivější výklad. Prezidentova pravomoc podle čl. 63 odst. 1 písm. d) a e) se vztahuje především na klasické zastupitelské mise, jejichž vedoucí vstupuje do formálního přijímacího vztahu s cizím státem nebo s obdobným přijímajícím subjektem. Stálé mise při mezinárodních organizacích mohou být zákonem zařazeny do systému zastupitelských úřadů a mohou plnit diplomatické funkce, ale to samo ještě neznamená, že jejich vedoucí musí být nepominutelně pověřován prezidentem.

Tím se mění celé posouzení novely. Nejde nutně o odebrání ústavní pravomoci prezidenta. Může jít o změnu zákonem svěřené procedurální role, kterou zákonodárce prezidentovi dříve přiznal, ale kterou mu Ústava sama výslovně a nezpochybnitelně nezaručuje. Jinými slovy: pokud vedoucí stálé mise při mezinárodní organizaci není vedoucím zastupitelské mise podle Ústavy, pak běžný zákon může stanovit, že jej pověřuje a odvolává ministr zahraničí.

Tento závěr neznamená, že by prezident neměl žádnou roli v zahraniční politice. Znamená pouze to, že prezidentovy pravomoci je třeba vykládat přesně. Ústava mu svěřuje významné postavení v oblasti vnější reprezentace státu, ale ne každé zahraniční působení České republiky je automaticky výkonem prezidentovy nepominutelné kompetence. Zahraniční služba je také správní, odborný a institucionální aparát státu. Zvláště u mezinárodních organizací se často nejedná o klasickou diplomatickou reprezentaci vůči cizímu suverénovi, ale o průběžný výkon členství v mnohostranném systému.

Lze samozřejmě namítnout, že stálé mise při OSN, NATO, OECD nebo Evropské unii jsou v běžném jazyce diplomacie skutečnými misemi. To je pravda. Ale ústavní právo nemůže vycházet jen z diplomatické terminologie. Musí rozlišovat, zda jde o misi v tom smyslu, který Ústava spojila s přijímáním a pověřováním jejích vedoucích. V běžném zákoně může být pojem širší. V Ústavě může být užší, protože je svázán s konkrétní ústavní funkcí hlavy státu.

Za nejsilnější argument pro ústavnost novely proto nepovažuji tvrzení, že prezident má mít méně pravomocí. To by byl politický argument, nikoli ústavní. Silnější je argument strukturální: Ústava chrání prezidentovu roli tam, kde jde o klasickou zastupitelskou misi založenou na diplomatické reciprocitě a přijímání jejího vedoucího druhou stranou. Pokud u stálé mise při mezinárodní organizaci dochází jen k vnitrostátnímu určení vedoucího a k jeho oznámení či akreditaci podle pravidel organizace, nejde o stejnou ústavní situaci.

Tento argument je ale třeba formulovat opatrně. Nestačí obecně tvrdit, že u žádné mezinárodní organizace nikdy nedochází k přijetí vedoucího stálé mise. Rozhodující je konkrétní režim dané organizace. U NATO, OSN, OECD nebo Evropské unie je proto třeba zkoumat, zda jejich pravidla zakládají skutečné přijetí vedoucího mise v silném diplomatickém smyslu, nebo zda jde pouze o oznámení, předání pověřovacích listin či akreditaci podle vnitřních procedur organizace. Pokud by u některé organizace existoval skutečný přijímací akt srovnatelný s přijetím vedoucího diplomatické mise přijímajícím státem, musel by být výklad pro tuto organizaci opatrnější. Pokud však jde jen o uznání administrativního nebo procedurálního typu, ústavní důvod pro nepominutelnou účast prezidenta výrazně slábne.

Zbývá ještě otázka, zda byla změna provedena vhodným legislativním způsobem. I kdyby byla hmotněprávně obhajitelná, může být politicky nešťastná nebo procesně sporná, zejména pokud se do zákona dostala jako vedlejší úprava v širší novele. To je však jiná otázka. Věcně ústavní problém nestojí na tom, zda se někomu líbí nebo nelíbí současný prezident. Stojí na tom, zda vedoucí stálé mise při mezinárodní organizaci je skutečně vedoucím zastupitelské mise podle Ústavy.

Podle funkčního výkladu je odpověď přinejmenším nejistá. A pokud existuje rozumný výklad, podle něhož stálé mise při mezinárodních organizacích nejsou zastupitelskými misemi v ústavním smyslu, pak nelze novelu jednoduše označit za protiústavní. Ústavní právo zde nechrání název instituce, ale funkci. A funkce stálé mise při mezinárodní organizaci je jiná než funkce klasické diplomatické mise u cizího státu.

Nejde tedy o to, zda je mise důležitá. Jde o to, zda její vedoucí vstupuje do stejného typu přijímacího vztahu, na který míří čl. 63 Ústavy. Právě v tom je podstata sporu. A právě proto platí: není mise jako mise.