Spor o střet zájmů předsedy vlády se obvykle popisuje osobně. Mluví se o konkrétním politikovi, konkrétních firmách, konkrétních svěřenských fondech a konkrétních dotacích. To je pochopitelné, protože politika je vždy spojena s konkrétními osobami a jejich odpovědností. Z hlediska státu je ale důležitější obecnější otázka: jak má být nastaven systém, aby byl důvěryhodný i tehdy, když se střet zájmů týká osoby stojící v čele vlády? Nejde jen o to, zda se podaří vyřešit jeden konkrétní případ. Jde o to, zda Česká republika dokáže vytvořit pravidlo použitelné i pro budoucnost, tedy pravidlo, které nebude záviset na momentálním politickém složení vlády ani na tom, zda je dotčeným předsedou vlády právě ten či onen politik.

Vláda je podle Ústavy vrcholným orgánem výkonné moci. Předsedu vlády jmenuje prezident republiky a na jeho návrh jmenuje ostatní členy vlády; vláda jako celek je odpovědna Poslanecké sněmovně. To je běžná ústavní konstrukce parlamentního systému. Současně z ní ale plyne zcela praktický problém. Jestliže se střet zájmů týká právě předsedy vlády, nelze za plně přesvědčivou garanci považovat jen stanoviska vlády nebo orgánů, které jsou vládě přímo či nepřímo podřízeny. Taková stanoviska mohou být formálně správná, mohou být odborně připravená a mohou vycházet z poctivé práce jednotlivých úředníků. Přesto však narážejí na institucionální slabinu: výkonná moc zde posuzuje situaci, v níž může být zpochybněna nestrannost jejího vlastního vrcholu.

To neznamená, že by každý úředník automaticky jednal podjatě. Taková zkratka by byla nespravedlivá a právně nepřesná. Problém není primárně psychologický, nýbrž systémový. Ministerstva, řídicí orgány a platební struktury jsou součástí výkonné moci. Pokud se pochybnost týká předsedy vlády, tedy osoby, která stojí v čele vlády jako vrcholného orgánu výkonné moci, samotný systém vnitřní vládní kontroly nemusí být navenek dostatečně věrohodný. A právě u evropských dotací je vnější věrohodnost systému mimořádně důležitá. Česká republika totiž neřeší jen otázku, zda je určitý postup přijatelný podle domácího politického názoru, ale také to, zda jej bude jako dostatečný považovat Evropská komise při ochraně rozpočtu Evropské unie.

U evropských dotací nejde pouze o domácí politickou debatu. Evropská pravidla o střetu zájmů podle čl. 61 finančního nařízení dopadají také na orgány členských států a osoby zapojené do implementace evropských prostředků ve sdíleném řízení. To znamená, že střet zájmů při nakládání s evropskými prostředky není jen otázkou českého zákona o střetu zájmů nebo české politické kultury. Je to zároveň otázka způsobilosti výdajů, ochrany finančních zájmů Evropské unie a důvěryhodnosti celého systému řízení a kontroly. Stát proto nemůže pouze prohlásit, že jeho dotační systém funguje správně. Musí být schopen doložit, že v konkrétních případech existují účinná opatření bránící tomu, aby střet zájmů ovlivnil rozhodování, administraci, kontrolu nebo refundaci evropských prostředků.

Právě zde se nabízí otázka, zda by určitou roli nemohl sehrát Nejvyšší kontrolní úřad. NKÚ má v českém ústavním systému zvláštní postavení. Ústava stanoví, že Nejvyšší kontrolní úřad je nezávislý orgán, který vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu. Prezidenta a viceprezidenta NKÚ jmenuje prezident republiky na návrh Poslanecké sněmovny. Postavení, působnost a organizační strukturu NKÚ pak stanoví zákon. Tato konstrukce je důležitá právě proto, že NKÚ není ministerstvo, není úřad vlády a není součást správního aparátu, který by byl podřízen předsedovi vlády. Jeho vedení nejmenuje vláda, ale prezident republiky na návrh Poslanecké sněmovny. To samozřejmě neznamená absolutní apolitičnost, protože žádný ústavní orgán obsazovaný volenými institucemi není zcela odtržen od politiky. Znamená to však vyšší míru institucionální nezávislosti než u běžných orgánů výkonné moci.

Ještě důležitější je samotná působnost NKÚ. Zákon o NKÚ výslovně počítá s tím, že Úřad kontroluje mimo jiné hospodaření s prostředky poskytnutými České republice ze zahraničí. Tato formulace je pro evropské dotace zásadní. Evropské prostředky nejsou pouze věcí konkrétního příjemce dotace. Jsou součástí veřejných finančních toků, za jejichž řádné použití odpovídá stát a jejichž nesprávné použití může vést k finančním opravám, neproplacení výdajů nebo k následnému zatížení českého státního rozpočtu. Právě tato zákonná vazba je důležitá, protože umožňuje uvažovat o zapojení NKÚ nikoli jako o rozšíření jeho působnosti do čistě politické oblasti, ale jako o zvláštní kontrole veřejných finančních toků, které již svou povahou do jeho kontrolního rámce patří.

Z toho však neplyne, že NKÚ může jednoduše převzít pravomoci vlády nebo ministerstev. To by byla právně chybná konstrukce. NKÚ není orgánem, který by měl rozhodovat o poskytnutí dotace, vyplácet dotace nebo nahrazovat správní rozhodování příslušných řídicích a platebních orgánů. Takové řešení by odporovalo smyslu NKÚ jako kontrolního orgánu a mohlo by vyvolat nové ústavní i procesní problémy. Právně průchodnější model musí být užší a přesnější. Zákon by mohl NKÚ svěřit zvláštní kontrolní nebo ověřovací působnost v případech, kdy u evropských dotací existuje důvodné riziko střetu zájmů předsedy vlády nebo člena vlády. Jeho úkolem by nebylo rozhodovat, zda má být dotace politicky nebo správně poskytnuta. Jeho úkolem by bylo ověřit, zda při nakládání s evropskými prostředky byla přijata dostatečná opatření k vyloučení vlivu střetu zájmů.

Rozdíl je zásadní. NKÚ by neměl říkat, zda premiér je nebo není ve střetu zájmů v obecném politickém smyslu. To je jiný typ posouzení, který náleží jiným orgánům a případně soudům. NKÚ by měl říkat něco užšího a kontrolně uchopitelného: v této konkrétní dotační operaci stát prokázal, nebo neprokázal, že rozhodování, administrace, kontrola a žádost o refundaci nebyly ovlivněny relevantním střetem zájmů. Takto vymezená role by zůstávala blízko ústavnímu poslání NKÚ, protože by šlo o kontrolu veřejného hospodaření a ochranu veřejných prostředků. Současně by řešila praktický problém evropských dotací: zda lze výdaj s přiměřenou právní jistotou předložit Evropské komisi k proplacení, aniž by Česká republika nesla zvýšené riziko finanční opravy, neproplacení nebo následného vymáhání prostředků.

Právně nejčistší konstrukce by tedy mohla vypadat následovně. Pokud u evropské dotace vznikne důvodné riziko, že její poskytnutí, administrace, kontrola nebo refundace může být dotčena střetem zájmů předsedy vlády nebo člena vlády, zákon by mohl stanovit, že příslušný řídicí nebo platební orgán je povinen předložit věc NKÚ k nezávislému ověření. NKÚ by přezkoumal zejména to, zda byly identifikovány všechny relevantní vazby, zda byly z rozhodování vyloučeny osoby ve střetu zájmů, zda orgány zapojené do administrace a kontroly dotace jednaly bez nepřípustného politického nebo osobního vlivu a zda je výdaj způsobilý k zahrnutí do žádosti o proplacení z rozpočtu EU. Ověřovací závěr NKÚ, že v rozsahu provedené kontroly nebyl zjištěn nepřípustný vliv střetu zájmů, by nebyl rozhodnutím o poskytnutí dotace. Byl by nezávislým kontrolním výstupem, který by mohl sloužit jako podklad pro další postup příslušného orgánu. Samotné rozhodnutí a výplata by zůstaly na příslušném řídicím nebo platebním orgánu.

Zákon by zároveň musel přesně stanovit, jaké procesní následky má závěr NKÚ. Pokud by NKÚ konstatoval, že riziko střetu zájmů nebylo dostatečně vyloučeno, dotčený výdaj by zpravidla neměl být předložen k refundaci z evropského rozpočtu, dokud nebude zjednána náprava nebo dokud příslušný orgán jiným právně přezkoumatelným způsobem nedoloží, že požadavky práva EU byly splněny. Jinak by šlo pouze o formální kontrolu bez praktického významu. Evropská komise by pravděpodobně nepovažovala za dostatečný mechanismus, který by sice produkoval nezávislé kontrolní závěry, ale neměl by žádný vliv na to, zda Česká republika konkrétní výdaj předloží k proplacení. Právě procesní účinnost závěru NKÚ by byla klíčovou podmínkou, aby celé řešení nebylo jen dekorací.

Tento model by měl několik výhod. Neobcházel by ústavní postavení vlády, protože vláda by nadále zůstávala vrcholným orgánem výkonné moci a příslušné správní orgány by vykonávaly své zákonné pravomoci. Současně by z NKÚ nevytvářel náhradní ministerstvo, protože by nerozhodoval o dotacích, ale ověřoval by důvěryhodnost procesu z hlediska ochrany veřejných a evropských prostředků. A konečně by poskytoval Evropské komisi srozumitelnější garanci než pouhé stanovisko vlády. Česká republika by mohla říci: tam, kde by mohla být nestrannost vlády zpochybněna střetem zájmů jejího předsedy, vstupuje do procesu nezávislý ústavní kontrolní orgán, který vládě nepodléhá.

Role prezidenta republiky by v takové konstrukci byla nepřímá, ale nikoli bezvýznamná. Prezident není orgánem, který by měl spravovat evropské dotace nebo přezkoumávat jednotlivá dotační rozhodnutí. Ústava mu však svěřuje jmenování prezidenta a viceprezidenta NKÚ na návrh Poslanecké sněmovny. Prezident se tak podílí na obsazení vrcholného vedení orgánu, který je nezávislý na vládě a může působit jako jedna z ústavních protivah výkonné moci. To neznamená, že prezident má osobně řešit střet zájmů členů vlády v jednotlivých dotačních případech. Takovou pravomoc mu Ústava v běžném správním smyslu nedává. Může však v rámci svých ústavních funkcí politicky a institucionálně zdůrazňovat, že řešení střetu zájmů musí být věrohodné a nemůže se omezit na to, že výkonná moc bude posuzovat sama sebe.

Aby byl model s NKÚ skutečně použitelný, musel by splňovat několik podmínek. Musel by být zakotven zákonem, nikoli jen usnesením vlády nebo politickou dohodou. NKÚ nelze vládou úkolovat jako podřízený správní úřad. Právě proto, že je nezávislý, musí být jeho zvláštní role stanovena zákonem. Musel by být omezen na oblast, která souvisí s působností NKÚ, tedy na kontrolu hospodaření s veřejnými prostředky, zejména prostředky poskytnutými České republice ze zahraničí, a na ochranu státního i evropského rozpočtu. Musel by mít jasně vymezený spouštěcí mechanismus, aby nebylo na libovůli vlády, zda se věc NKÚ vůbec dostane. A musel by NKÚ zajistit přístup ke všem relevantním informacím: dotační dokumentaci, auditní stopě, údajům o skutečných vlastnících, svěřenských fondech, interním stanoviskům i záznamech o rozhodovacím procesu.

Stejně důležité je, aby takový mechanismus nebyl napsán jako jednorázové opatření proti jedné osobě. To by bylo politicky srozumitelné, ale právně slabé. Zákon má být obecný. Měl by proto dopadat na situace, kdy střet zájmů předsedy vlády, člena vlády nebo jiné osoby s rozhodujícím vlivem na činnost orgánů veřejné moci může ovlivnit nakládání s evropskými prostředky. Konkrétní jména se mohou měnit, ale institucionální problém zůstává stejný. Stát musí mít mechanismus, který je použitelný i tehdy, když se pochybnost netýká běžného příjemce dotace, ale osoby stojící na vrcholu výkonné moci.

Smyslem tohoto řešení by nebylo obejít pravidla střetu zájmů. Právě naopak. Smyslem by bylo umožnit výplatu těch evropských dotací, u nichž nezávislý orgán v rozsahu své kontroly ověří, že nebyl zjištěn nepřípustný vliv střetu zájmů na dotační proces. To je rozdíl mezi politickým krytím a právní garancí. Politické krytí říká: věřte vládě, že její předseda neovlivňuje systém, který vláda sama řídí. Právní garance naproti tomu říká, že tam, kde je vláda kvůli střetu zájmů svého předsedy institucionálně zpochybněna, má do procesu vstoupit nezávislý kontrolní orgán, který vládě nepodléhá. Bez takového ověření by předložení dotčeného výdaje k proplacení neslo zvýšené riziko pozdější korekce, neproplacení nebo sporu s Evropskou komisí.

Takový model není jednoduchý a vyžadoval by pečlivou legislativní přípravu. Muselo by být přesně určeno, kdo a kdy věc NKÚ předkládá, v jaké lhůtě NKÚ jedná, jaký má přístup k informacím, jaký právní účinek má jeho závěr a jak se postupuje v případě negativního výsledku. NKÚ by neměl být tím, kdo dotaci přiznává nebo vyplácí. Měl by být tím, kdo v rizikových případech ověřuje, zda stát může doložit, že konkrétní výdaj nebyl ovlivněn relevantním střetem zájmů a že jej lze s přiměřenou právní jistotou předložit k proplacení z prostředků Evropské unie.

Přesto jde o jednu z mála cest, která dává právní i institucionální smysl. Nečiní z NKÚ politického soudce premiéra ani náhradní vládu. Využívá však jeho ústavní nezávislost tam, kde běžné vládní kontrolní mechanismy mohou ztrácet důvěryhodnost. Pokud má Česká republika přesvědčit Evropskou komisi, že evropské prostředky mohou být administrovány i v situaci, kdy existuje relevantní riziko střetu zájmů předsedy vlády, nemůže se spokojit pouze s vlastním ujištěním vlády. Musí nabídnout mechanismus, který je nezávislý, zákonný, procesně přesný a právně účinný.

NKÚ by takovým mechanismem mohl být pouze tehdy, pokud by jeho role byla výslovně stanovena zákonem, vztahovala se k hospodaření s evropskými prostředky, byla procesně oddělena od samotného rozhodování o dotaci a měla jasně určené následky pro další postup řídicích a platebních orgánů. Takové řešení by nebylo obcházením pravidel střetu zájmů. Bylo by naopak způsobem, jak tato pravidla prakticky uplatnit v situaci, kdy je běžná vládní kontrola sama zatížena pochybností. Právě proto by takový mechanismus mohl být pro Evropskou komisi přesvědčivější než prosté tvrzení vlády, že její předseda dotační systém neovlivňuje.