Vládní návrh úpravy kontroly zpravodajských služeb je nekvalitní a málo efektivní

Současná turbulentní bezpečnostní situace vyžaduje rozšíření a přesměrování pravomocí zpravodajských služeb, což v demokratickém státě musí být vyváženo posílením jejich kontroly. Vláda proto předložila Poslanecké sněmovně návrh změny zákona o zpravodajských službách, kterým se upravuje jejich kontrola.

Stávající systém kontroly zpravodajských služeb má být doplněn o další sněmovní „zvláštní kontrolní orgán“. Kromě dvou již existujících, pro Bezpečnostní informační službu (BIS) a pro Vojenské zpravodajství (VZ), má být vytvořen třetí – pro Úřad pro zahraniční styky a informace (ÚZSI), který by měl stejné postavení a pracoval by ve stejném režimu. Tyto tři „zvláštní kontrolní orgány“, složené z poslanců, by tedy pokryly všechny zpravodajské služby ČR a tvořily by jednu ze dvou složek systému kontroly zpravodajských služeb.

Jako druhou složku novela zákona navrhuje zřídit expertní „orgán nezávislé kontroly zpravodajských služeb České republiky“. Ten by kontroloval všechny tři zpravodajské služby ČR. Měl by být složen z důvěryhodných, bezpečnostně prověřených a veřejností respektovaných osob (tedy nikoliv z poslanců).

Rozvědka není kontrarozvědka

Na papíře vypadá zkompletování kontroly služeb logicky. Je tu však velká záludnost. Každý z těch poslaneckých zvláštních kontrolních orgánů má kontrolovat typově jinou instituci.

Jeden má kontrolovat kontrarozvědku (BIS), druhý zase rozvědku (ÚZSI) a třetí orgán má kontrolovat obojí. VZ je totiž hybrid, nominálně jednotný, ale ve skutečnosti se skládající ze dvou funkčně naprosto odlišných součástí. Jedna část je rozvědná (ofenzivní, dříve „Vojenská zpravodajská služba“) a druhá část kontrarozvědná (obranná, dříve „Vojenské obranné zpravodajství“).

Poslanci mají střežit zákonnost na našem území – proto je nanejvýš logické rozdělení zpravodajských služeb na kontrarozvědné (obranné), které mají působnost na našem území, a jejichž činnost tudíž logicky může být předmětem kontroly poslanců, a na služby rozvědné (ofenzivní), které mají působnost mimo jurisdikci, a proto jejich zpravodajské aktivity poslanecké kontrole mohou těžko podléhat (a ke kontrole přiměřené části jejich týlové činnosti jsou příslušné stávající kontrolní instituce státu).

Poslanci prostě nemohou přezkoumáním de facto schvalovat zahraniční rozvědné aktivity, protože jim to nepřísluší. Schválením rozvědných aktivit by implicitně schvalovali i porušování cizích zákonů, což by od poslanců byla zbytečná výstřednost.

Schválí-li tedy poslanci „kontrolu“ nad rozvědkou, ukážou tím, že to s kontrolou nemyslí vážně, že zůstane jen u slov. Přitom je zřejmé, že navrhovatelé zákona o tomto zádrheli vědí, protože u expertního orgánu nezávislé kontroly úrovně explicitně stanoví, že v jeho působnosti je činnost zpravodajských služeb prováděna toliko na území ČR.

Mrtvě narozené dítě

Druhou složku kontroly zpravodajských služeb – expertní „orgán nezávislé kontroly“ – má tvořit grémium vysoce kredibilních osobností.

Prvním vážným šrámem je podmínka, že jeho členem může být toliko právník. Normálně by to vypadalo jako vtip, zřejmý protimluv. Nemluvě již o tom, že to má být orgán „expertní“, tedy nikoliv (jen) právnický. Právníci mohou posoudit soulad s právem pouze u věcí, u nichž se expertní orgán dobere jejich reálné podstaty, nikoliv tedy u zpravodajských legend.

Druhým zásadním problémem je to, že tento expertní orgán se může zabývat pouze a jenom podněty, které se k němu propasírují přes jeden ze tří poslaneckých „zvláštních kontrolních orgánů“. Různými paničkami úkolované služby mohou sledovat jiné paničky, ale když takový podnět žádný z poslaneckých zvláštních kontrolních orgánů nepropustí (přestože mnozí jejich členové budou třeba i pro!), stane se z expertního kontrolního efektivně mrtvý orgán.

Další podivností je omezení kontrolní činnosti expertního orgánu pouze na činnosti spadající do oboru působnosti zpravodajských služeb, vymezeného v §5 zákona č. 153/1994 Sb. Oku kontrolního orgánu tedy unikne hospodářská (neboli „nevrchnostenská“) činnost zpravodajských služeb, jak vykládá zvláštní část důvodové zprávy. Kontrola financí zpravodajské služby však patří mezi ty nejúčinnější formy kontroly.

Demokratický centralismus

Dalším problémem je návrh, aby vedoucího sekretariátu expertního orgánu nezávislé kontroly jmenoval a odvolával vedoucí kanceláře sněmovny.

Krom toho, že by expertní orgán nezávislé kontroly byl zcela závislý na tom, bude-li vůbec co konat, na poslaneckých zvláštních kontrolních orgánech (první poslanecká pojistka), je zde tedy ještě druhá poslanecká pojistka. Poslanci by měli ve své personální pravomoci ústřední administrativní funkci expertního orgánu nezávislé kontroly, který by se navíc poslaneckým zvláštním kontrolním orgánům ještě každoročně ze své činnosti písemně zpovídal (třetí poslanecká pojistka). A kruh by se uzavřel.

Z toho vyplývá, že vůbec nejde o druhou, notabene nezávislou složku kontroly zpravodajských služeb, ale o hierarchicky zcela podřízenou úroveň. Takzvaný expertní orgán nezávislé kontroly by byl vlastně jakýmsi pracovním útvarem poslaneckých zvláštních kontrolních orgánů.

To však principiálně odporuje architektuře kontroly zpravodajských služeb, která by měla být kompatibilní s povinností zpravodajské služby maximálně chránit informace o své činnosti.

Nikoliv nepodstatným problémem je počáteční synchronní jmenování všech pěti členů expertního orgánu nezávislé kontroly na pětileté funkční období. Za pět let bude nutno znovu zvolit kompletně celý orgán. Utrpí tím kontinuita práce a nabytá odbornost tohoto orgánu (pokud to není skrytá sabotážní pointa).

Nedostatečnou je kompetence expertního orgánu nezávislé kontroly, který je oprávněn požadovat po zpravodajské službě informace a vysvětlení. Zpravodajská služba má totiž velký prostor, jak učinit tyto pravomoce formálními. Není povinna předat informace, které by mohly zmařit účel probíhající akce, nebo identitu v podstatě kohokoliv zúčastněného.

Jak potom ale zjistit, zda služba dodržuje zákon, obzvláště když se expertní orgán nezávislé kontroly nesmí pídit po financích – to už je opravdu rébus. Anebo výsměch.

Nadto je jedna z navrhovaných pravomocí expertního orgánu nezávislé kontroly (§12g/3 návrhu: Má-li orgán nezávislé kontroly za to, že činnost zpravodajské služby protiprávně zasahuje do základních práv a svobod nebo porušuje zákon, je oprávněn vyžadovat od ředitele příslušné zpravodajské služby potřebná vysvětlení), v tomto bodě zcela identická s pravomocí existujících zvláštních kontrolních orgánů. V čem je tedy pointa?

Jak by to mělo být?

Kontrola zpravodajských služeb má být dvousložková. Má kombinovat parlamentní kontrolu, podobnou té dosavadní (dva nebo tři zvláštní kontrolní orgány), kde by byla posuzována efektivita činnosti služby, a skutečně (i na parlamentu) nezávislou expertní kontrolu, která by mohla jít v odůvodněných případech bodově do hloubky.

V případě ponechání podmínky „právnické odbornosti“ by k zajištění efektivní kontroly, tedy průniku kontrolorů k meritu věci, bylo vhodné ustavit pomocnou stálou pracovní skupinu, složenou zejména z emeritních zpravodajců. Tato praxe se v zahraničí osvědčuje.

V případě živých spisů má mít služba právo odepřít „horkou“ informaci, ale práh této možnosti musí být mnohem výš. Jedním z řešení je, že by to odepření musel obhájit ředitel služby na jednání s premiérem a předsedou expertního orgánu nezávislé kontroly. Variantně by bylo možno předpokládat i angažmá soudce z nejvyšších soudních institucí.

Podstatným rysem optimálního systému kontroly zpravodajských služeb je to, že kontrolní činnosti nejsou prováděny z jednoho místa – což kritizovaný návrh zákona zcela ignoruje. Formálně vytváří orgán nezávislé kontroly, avšak všechny jeho kontrolní činnosti činí závislými na poslancích.

S tím souvisí odpovědnost za činnost expertního orgánu nezávislé kontroly. Senátu podle legislativců prý odpovědný být nemůže. A co prezidentovi? Jistě, zdvihne se vlna iracionálního odporu, byť by to bylo řešení systémově do budoucna nejrozumnější. Nebo lze va riantně uvažovat o odpovědnosti tohoto orgánu nejvyššímu státnímu zástupci?

V zákoně musí být bezpodmínečně doplněno, že vedoucího sekretariátu expertního orgánu nezávislé kontroly jmenuje a odvolává vedoucí Kanceláře Poslanecké sněmovny na základě návrhu předsedy tohoto orgánu.

Rozumné by bylo losováním odlišit mandáty pěti členů historicky prvního expertního orgánu nezávislé kontroly od jednoho roku do pěti let – s ponecháním možnosti ještě jednoho zvolení. Poté by sněmovna každoročně volila již jen jediného člena tohoto orgánu.

Z hlediska větší objektivity kontrolních činností a především stability kontrolních orgánů by bylo vhodné posílit kontrolní roli opozice. Prozíravá vládní garnitura to ví již teď, neprozíravá to zjistí až po prohraných volbách.

Současný návrh úpravy kontroly zpravodajských služeb je tedy poměrně nekvalitním, zřetelně na jednu stranu ponachýleným, málo efektivním návrhem. Nicméně jednu dobrou stránku má – vládní legislativa se konečně rozhýbala a chce s tímto problémem něco dělat. Bude však dobře práce neuspěchat – a především odstínit všechny skupinové či stranické zájmy.

LN, 12.7.2016