V české politické debatě se často opakuje jednoduchá věta: prezident republiky zastupuje stát navenek. Je to pravda. Ústava to skutečně říká. Tato věta však sama o sobě neřeší celý problém. Ústava zároveň stanoví, že prezidentovy pravomoci podle čl. 63 — tedy i zastupování státu navenek a sjednávání mezinárodních smluv — podléhají kontrasignaci a odpovídá za ně vláda.

Prezident tedy stát navenek zastupuje, ale nedělá to jako samostatný nositel vlastní zahraniční politiky. Dělá to v ústavním systému, v němž není důležité jen to, kdo stát reprezentuje navenek, ale také kdo za obsah této reprezentace nese politickou odpovědnost.

Skutečná otázka proto nezní, zda prezident smí v zahraničí jednat. Samozřejmě smí. Otázka je přesnější: má prezident právo vést mezinárodní jednání i tehdy, když se předem očekává, že jednání může vést k rychlému přijetí politických závazků, jejichž obsah vláda předem nezná? A může se takového jednání domáhat proti vůli vlády jen proto, že sám tvrdí, že bude reprezentovat její stanovisko?

Podle mého názoru si vláda v takové situaci může ústavně obhájit, že bude jednat přímo sama nebo prostřednictvím svého člena. Ne proto, že by prezident nebyl hlavou státu nebo neměl žádnou zahraniční roli. Důvod je jiný: tam, kde se může v reálném čase vytvářet politický nebo právní závazek až během samotného jednání, musí mít rozhodující vliv ten orgán, který za takový závazek ponese politickou odpovědnost.

Prezident zastupuje stát, ale nevede vlastní zahraniční politiku

Prezident má podle čl. 63 odst. 1 písm. a) Ústavy pravomoc zastupovat stát navenek. Podle písm. b) téhož ustanovení sjednává a ratifikuje mezinárodní smlouvy a sjednávání smluv může přenést na vládu nebo se souhlasem vlády na její jednotlivé členy. To je silná ústavní pozice prezidenta a nelze ji popřít.

Jenže čl. 63 nelze číst jen napůl. Stejný článek stanoví, že rozhodnutí prezidenta podle tohoto ustanovení vyžadují spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády a že za tato rozhodnutí odpovídá vláda. To není technická formalita, ale jeden ze základních prvků českého parlamentního systému.

Prezident je hlavou státu, ale není politicky odpovědný Poslanecké sněmovně. Vláda odpovědná je. Proto nelze prezidentovo zahraniční jednání v režimu čl. 63 chápat jako jeho osobní zahraničněpolitickou kompetenci. Přesnější formulace zní: prezident zastupuje stát navenek, avšak činí tak v režimu vládní odpovědnosti.

Z toho plyne důležitý závěr. Prezident nemůže z oprávnění reprezentovat stát dovozovat samostatnou pravomoc vést zahraniční politiku proti vládě nebo mimo její kontrolu. Česká republika není prezidentská republika. Jestliže vláda nese odpovědnost za kontrasignované zahraniční akty prezidenta a za vládní zahraniční politiku, musí mít také reálnou možnost ovlivnit obsah závazků, které z takového jednání vznikají.

Neznámý průběh jednání není volný mandát

Je třeba rozlišit běžnou zahraniční reprezentaci od jednání, jehož výsledkem může být politický nebo právní závazek. Prezident může vést obecné rozhovory, účastnit se ceremoniálních akcí, setkávat se s hlavami států, sondovat postoje partnerů a prezentovat známou linii České republiky. V takových případech zpravidla nevzniká ústavní problém.

Jiná situace nastává, pokud se předem očekává, že jednání může vést k přijetí nových závazků. A ještě citlivější je situace, kdy předem není jasné, jaké závazky mohou vzniknout. Vláda pak prezidentovi nemůže dát přesný pokyn, protože sama neví, co bude na stole. Neví, jaký návrh druhá strana předloží, jaký kompromis vznikne a zda bude nutné reagovat okamžitě.

Z této nejistoty však neplyne, že prezident získává volný mandát. Plyne z ní spíše opačný závěr. Čím méně je předem znám obsah možných závazků, tím silnější je důvod, aby jednala přímo vláda nebo její člen. Pokud by prezident na místě fakticky vytvořil politický závazek a vláda by jej následně měla jen potvrdit nebo odmítnout, odpovědnost by se oddělila od skutečné kontroly.

Tím by vznikl ústavní paradox. Prezident by fakticky vytvořil politický výsledek, ale odpovědnost by nesla vláda. Ta by byla postavena před hotovou věc: buď výsledek dodatečně potvrdí, nebo jej odmítne a ponese politické náklady rozporu mezi prezidentem a vládou. Takový výklad by z kontrasignace dělal dodatečnou sanaci politického faktu, který vznikl mimo vládu.

Kontrasignace nesmí být jen dodatečný podpis

Smyslem kontrasignace není, aby vláda mechanicky připojila podpis k něčemu, co už je politicky hotové. Smyslem kontrasignace je spojit prezidentovo jednání s vládní odpovědností. To znamená, že vláda musí mít skutečnou možnost ovlivnit obsah závazku, odmítnout jej, upravit jej nebo podmínit jeho přijetí.

Proto je třeba rozlišovat mezi formální a materiální kontrasignací. Formální kontrasignace znamená, že příslušný člen vlády dodatečně připojí podpis. Materiální kontrasignace znamená, že vláda měla reálnou možnost kontrolovat obsah rozhodnutí, za něž ponese odpovědnost.
Tento rozdíl je zásadní právě u jednání, kde se závazky mohou rodit rychle. Na summitu, v krizovém jednání nebo při vyjednávání politické deklarace může kompromis vzniknout v poslední chvíli a může se očekávat okamžitý souhlas. Pozdější odmítnutí může být právně možné, ale politicky velmi nákladné.

U mezinárodní smlouvy může odmítnutí kontrasignace zabránit právnímu účinku. U politického závazku je situace jiná: nemusí být právně vymahatelný, ale politická škoda může vzniknout už samotným veřejným přijetím stanoviska. Stát pak může působit nespolehlivě, spojenci ztrácejí jistotu a vnitřní ústavní spor se přenáší navenek. Ústavní systém by neměl vytvářet situace, v nichž vláda buď potvrdí závazek, o kterém sama nerozhodla, nebo poškodí věrohodnost státu tím, že jej dodatečně popře.

Politický závazek není jen podepsaná smlouva

Někdo může namítnout, že dokud není podepsána mezinárodní smlouva, žádný závazek nevznikl. Právně to může být v mnoha případech pravda. Jenže mezinárodní politika nefunguje pouze prostřednictvím formálních smluv.

V mezinárodní politice vznikají i politické závazky: společná prohlášení, závěry summitů, bezpečnostní přísliby, veřejné sliby, souhlasy s dalším postupem nebo závazky k budoucím krokům. Takové závazky nemusí být právně vymahatelné jako smlouva. Přesto mohou být politicky významné. Mohou vytvořit očekávání spojenců, omezit manévrovací prostor vlády nebo ovlivnit bezpečnostní politiku.

Proto nestačí říci, že prezident nic právně nepodepsal. Podstatné je, zda jeho jednání vytvořilo politickou skutečnost, za kterou má následně odpovídat vláda. Jestliže ano, musí mít vláda možnost být u vzniku takové skutečnosti. Nesmí být odsunuta až do fáze dodatečného potvrzování nebo odmítání.

Nestačí tvrdit: „S vládou souhlasím“

Prezident může namítnout, že nejde o žádný problém, protože bude v zahraničí pouze reprezentovat stanovisko vlády. Může říci, že s vládou v dané věci souhlasí, že nebude prosazovat jinou politiku a že bude vystupovat v souladu s oficiální pozicí České republiky. Takové tvrzení však samo o sobě nestačí.

Rozhodující není, zda prezident subjektivně prohlašuje, že s vládou souhlasí. Rozhodující je, zda vláda sama potvrzuje, že prezident skutečně reprezentuje její stanovisko a že jeho účast považuje za odpovídající svému mandátu. Pokud vláda výslovně popírá, že prezident reprezentuje její názory, nemůže prezident tuto shodu jednostranně vytvořit vlastním prohlášením.

To platí zvlášť u jednání, jehož průběh není předem znám a kde se může objevit nutnost přijímat nové závazky. V takové situaci nestačí obecná shoda v několika veřejně známých tezích. Prezident a vláda mohou veřejně říkat podobné věty, a přesto se lišit v tom, co jsou ochotni přijmout jako kompromis, jaké podmínky považují za nepřekročitelné, jak silné má být závěrečné prohlášení nebo jaké politické důsledky jsou ochotni nést.

Veřejné prohlášení na určité téma proto není vyjednávací mandát. Politická shoda není totéž co oprávnění jednat za vládu v konkrétním procesu. Vláda může s prezidentem souhlasit v obecném cíli, ale nesouhlasit s jeho účastí na konkrétním jednání, protože se obává rozdílného posouzení taktických ústupků, konkrétních formulací nebo míry závaznosti výsledného textu.
Prezident tedy může tvrdit, že jeho obecný názor je blízký názoru vlády. Nemůže však z toho sám dovodit, že má mandát reprezentovat vládu v jednání, jehož výsledek může vládu politicky zavázat. Ústavně rozhodující musí být stanovisko toho orgánu, jehož odpovědnost má být reprezentována. Pokud vláda odpovídá za kontrasignované zahraničněpolitické akty, musí mít také právo říci, kdo v konkrétním jednání skutečně reprezentuje její pozici.

Vláda si může vyhradit celý proces, nejen závěr

Vláda si v takové situaci nemusí vyhradit pouze závěrečný formální akt. Může si vyhradit celý vyjednávací proces. To je důležité, protože moderní diplomacie se neodehrává jen u oficiálního stolu. Podstatná část skutečného vyjednávání probíhá v neformálních konzultacích, bilaterálních schůzkách, pracovních večeřích, předsummitových jednáních nebo neveřejných rozhovorech.

Právě tam se často hledá kompromis. Právě tam se vytvářejí očekávání. Právě tam se někdy rozhodne, co bude později formálně potvrzeno. Proto by bylo chybné rozdělit jednání na „formální“ a „neformální“ část a tvrdit, že vláda si může vyhradit jen tu formální, zatímco prezident má právo účastnit se alespoň neformálních částí.

Rozhodující není název jednání, ale jeho funkce. Pokud formální a neformální fáze tvoří jeden vyjednávací celek, musí být posuzovány společně. Neformální rozhovor může být ve skutečnosti důležitější než závěrečný podpis. Může předem vytvořit politický závazek, z něhož se vláda později obtížně vyvazuje.

Prezident se proto nemůže domáhat účasti pouze na vybraných částech jednání, jestliže tyto části slouží k přípravě nebo faktickému předjednání závazku, za který ponese odpovědnost vláda. Jinak by bylo možné ústavní odpovědnost vlády snadno obejít. Rozhodující obsah by vznikal neformálně a vláda by poté pouze přebírala odpovědnost za formální výsledek.

Nejde o obecný zákaz prezidentovi

Tento výklad neznamená, že prezident nesmí v zahraničí jednat. To by byl příliš široký závěr a neodpovídal by textu Ústavy. Prezident má svou zahraniční roli. Je hlavou státu, reprezentuje Českou republiku a v řadě situací může být jeho účast vhodná i užitečná. Ústavní systém nevyžaduje, aby prezident před každým rozhovorem se zahraničním politikem dostával detailní pokyny vlády.

Jde o užší závěr. Pokud jde o běžnou reprezentaci, obecnou diplomatickou komunikaci nebo jednání, kde se nepřijímají nové závazky, není důvod prezidentovu roli zpochybňovat. Pokud však jde o otevřené jednání, v němž se mohou závazky státu vytvářet až v průběhu samotného jednání, vláda má silný ústavní důvod jednat přímo.

Nejde o otázku prestiže. Nejde o osobní spor prezidenta s vládou. Jde o vztah odpovědnosti a kontroly. Ten, kdo ponese odpovědnost, musí mít možnost ovlivnit obsah závazku. V opačném případě se z odpovědnosti stává fikce.

Závěr

Prezident má pravomoc zastupovat stát navenek a podílet se na sjednávání mezinárodních smluv. Tato pravomoc však není samostatnou pravomocí vést vlastní zahraniční politiku. Je součástí systému, v němž za kontrasignované akty prezidenta odpovídá vláda.

Pokud jde o běžnou reprezentaci nebo diplomatické konzultace bez bezprostředního vzniku závazků, prezidentova role může být široká. Pokud však jde o otevřené jednání, v němž se mohou závazky státu vytvořit až během samotného vyjednávání, vláda si může ústavně obhájit, že bude jednat přímo. Toto oprávnění se vztahuje i na neformální části jednání, pokud tvoří jeden funkční celek s formálním rozhodováním.

Nestačí ani prezidentovo tvrzení, že s vládou souhlasí. Pokud vláda sama popírá, že prezident reprezentuje její názory, nelze shodu dovozovat pouze z obecných veřejných prohlášení. U takového jednání je rozhodující skutečný vládní mandát, nikoli prezidentovo jednostranné prohlášení o názorové shodě.

Nejde tedy o oslabení prezidentské funkce, ale o důsledek parlamentního systému: kdo má nést odpovědnost za zahraničněpolitický závazek, musí mít také reálnou možnost ovlivnit jeho vznik.