Ústava České republiky obsahuje na první pohled jednoduché pravidlo: prezident republiky „zastupuje stát navenek“. Z tohoto ustanovení by se mohlo zdát, že každé zahraniční vystupování České republiky náleží především prezidentovi jako hlavě státu. Takový výklad by však byl neúplný. Zaměňoval by dvě odlišné roviny: vnější reprezentaci státu a určování politického obsahu jednání státu v oblastech, za něž nese odpovědnost vláda.

Prezident je podle čl. 54 odst. 1 Ústavy hlavou státu. Toto postavení mu dává významnou integrační a reprezentační roli. Nedává mu však obecnou pravomoc řídit zahraniční politiku státu. Ústava mu vedle toho v čl. 63 přiznává pravomoc zastupovat stát navenek. Tato pravomoc však není zařazena mezi pravomoci, které prezident vykonává zcela samostatně. Jde o pravomoc podle čl. 63 Ústavy, jejíž výkon je spojen se spolupodpisem předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády. Současně platí, že za výkon pravomocí prezidenta podle čl. 63 odpovídá vláda.

Toto systematické zařazení není pouhou technickou okolností. Vyjadřuje základní konstrukci českého parlamentarismu. Prezident může stát navenek reprezentovat, avšak z této reprezentační pravomoci nelze dovozovat existenci samostatného prezidentského centra zahraniční politiky. Tam, kde prezident vystupuje v oblasti, za jejíž politický obsah a důsledky odpovídá vláda, nemůže být jeho pravomoc vykládána jako oprávnění samostatně určovat politickou linii státu.

Rozhodující je proto povaha konkrétního jednání. Jinou ústavní povahu má ceremoniální návštěva, symbolická reprezentace státu, slavnostní projev nebo protokolární přijetí. Jinou povahu má jednání, na němž se má se zahraničními partnery skutečně vyjednávat o zásadních otázkách bezpečnostní, zahraniční, evropské nebo hospodářské politiky. V takovém případě již nejde pouze o to, kdo stát symbolicky představuje. Jde o to, kdo má ústavní mandát hájit, měnit, zpřesňovat nebo naznačovat politické závazky státu. Právě zde se vnější reprezentace státu dostává do roviny výkonu státní politiky.

V této rovině je rozhodující postavení vlády. Podle čl. 67 Ústavy je vláda vrcholným orgánem výkonné moci. Podle čl. 68 Ústavy je odpovědna Poslanecké sněmovně. Tato odpovědnost není formální ozdobou ústavního textu. Znamená, že vláda je orgánem, který nese ústavní a politickou odpovědnost za směr, obsah a důsledky výkonu výkonné moci. Prezident naproti tomu tuto politickou odpovědnost vůči Poslanecké sněmovně nenese.

Tento rozdíl se stává zvláště významným tam, kde nejde o předem dané ceremoniální vystoupení, nýbrž o reálné vyjednávání. Při skutečném vyjednávání zástupce státu pouze nepřednáší předem připravenou pozici. Reaguje na stanoviska zahraničních partnerů, posuzuje kompromisy, odmítá nebo přijímá návrhy, vymezuje hranice možného souhlasu a někdy naznačuje budoucí politické závazky státu. Takové jednání se již netýká pouhé vnější reprezentace, ale samotného obsahu státní politiky. Proto má při určení, kdo má za stát při takovém jednání vystupovat, rozhodující význam orgán, který za tuto politiku odpovídá.

Z toho plyne důležitý závěr: čím zásadnější je předmět mezinárodního jednání a čím větší je pravděpodobnost skutečného vyjednávání se zahraničními partnery, tím méně může být prezidentova účast odůvodněna pouhou reprezentační funkcí a tím větší ústavní váhu má vládní odpovědnost za obsah státní politiky. V parlamentní republice není rozhodující symbolická hierarchie ústavních činitelů, ale vazba mezi výkonem moci a odpovědností za jeho důsledky.

Zvláštní postavení má v tomto systému předseda vlády. Podle čl. 77 Ústavy organizuje činnost vlády, řídí její schůze a vystupuje jejím jménem. Pokud tedy vláda jako vrcholný orgán výkonné moci stanoví politickou linii státu, je předseda vlády jejím přirozeným ústavním představitelem. Nikoli proto, že by byl hlavou státu, ale proto, že stojí v čele orgánu, který za tuto politiku odpovídá.

Základní teze proto zní: předseda vlády v takové situaci nevystupuje jako osobní konkurent prezidenta, nýbrž jako ústavní představitel vlády, která odpovídá za politický obsah jednání státu.

Tato distinkce není významná pouze tehdy, kdy mezi prezidentem a vládou existuje zjevný názorový rozpor. Platí obecně. I když prezident, vláda a předseda vlády zastávají v zásadě stejný politický názor, zůstává skutečné vyjednávání se zahraničními partnery výkonem státní politiky, za jehož obsah odpovídá vláda. Nejde tedy primárně o osobní vztah prezidenta a premiéra ani o míru jejich vzájemného souhlasu. Rozdíl je institucionální: prezident stát navenek reprezentuje, zatímco vláda nese odpovědnost za politický obsah jednání státu.

Prezidentova pravomoc zastupovat stát navenek proto nemůže být vykládána tak, že prezident může svou reprezentační rolí převzít výkon státní politiky, za jejíž obsah a důsledky odpovídá vláda. Takový výklad by vedl k ústavně problematickému výsledku: prezident by mohl fakticky vést politické vyjednávání státu, zatímco odpovědnost za jeho důsledky by nesla vláda. Tím by se rozpojila moc a odpovědnost, což je v rozporu s principem parlamentní formy vlády.

Přesnější je proto říci, že prezident může stát navenek reprezentovat, ale skutečné vyjednávání o zásadní zahraničněpolitické linii státu nemůže být odděleno od vládního mandátu a vládní odpovědnosti. Prezidentova pravomoc není prázdná, ale není ani absolutní. Je to pravomoc hlavy státu v parlamentním systému, nikoli pravomoc prezidenta v systému prezidentském.

Premiér tedy nemusí popírat prezidentovu pravomoc vystupovat navenek. Může argumentovat podstatně přesněji: jestliže se jedná o zásadní otázku státní politiky a jestliže lze očekávat skutečné vyjednávání se zahraničními partnery, rozhodující ústavní význam má mandát toho orgánu, který za tuto politiku odpovídá. Tímto orgánem je vláda a jejím jménem vystupuje předseda vlády.

Nejstručnější ústavní závěr zní: prezident je ústavním reprezentantem státu navenek, vláda je však nositelem odpovědnosti za politický obsah jednání státu. Zastupovat stát navenek neznamená automaticky určovat obsah státní vůle. V parlamentním systému je tvorba této vůle spojena především s vládní odpovědností. Tento závěr platí tím silněji, čím více se konkrétní setkání blíží skutečnému vyjednávání o zásadních otázkách, a tím méně pouhé protokolární reprezentaci.

Tento závěr není oslaben tím, že prezident je přímo volen. Přímá volba změnila politickou váhu prezidenta, nikoli základní konstrukci Ústavy. Česká republika se přímou volbou prezidenta nestala prezidentskou ani poloprezidentskou republikou. Vláda zůstává vrcholným orgánem výkonné moci a odpovídá Poslanecké sněmovně. Prezidentova politická legitimita proto nemůže sama o sobě nahradit ústavní odpovědnost vlády.

V demokratickém právním státě je moc spojena s odpovědností. V ústavním systému má určování zásadní politické linie náležet tomu orgánu, který nese odpovědnost za její důsledky. Prezident tuto politickou odpovědnost vůči Poslanecké sněmovně v parlamentním systému nenese; nese ji vláda. Pokud se má skutečně vyjednávat, nejde již o otázku protokolární reprezentace, nýbrž o otázku ústavní odpovědnosti za obsah jednání státu.