Problém střetu zájmů předsedy vlády při evropských dotacích není jen otázkou jednotlivých plateb. Česká republika musí být schopna vůči Evropské komisi doložit, že o evropských prostředcích je rozhodováno nestranně, objektivně a bez nepřípustného vlivu osoby, která může mít na výsledku soukromý ekonomický zájem. Nezávislá kontrola konkrétních výdajů může být důležitá, ale nestačí tam, kde se střet zájmů týká už samotného vyjednávání a nastavování pravidel dotační politiky.

Spor o střet zájmů předsedy vlády se obvykle popisuje osobně. Mluví se o konkrétním politikovi, konkrétních firmách, konkrétních svěřenských fondech a konkrétních dotacích. To je pochopitelné, protože politika je vždy spojena s konkrétními osobami a jejich odpovědností. Z hlediska státu je však důležitější obecnější otázka: jak má být nastaven systém, aby byl důvěryhodný i tehdy, když se střet zájmů týká osoby stojící v čele vlády?

Nejde jen o jeden konkrétní případ. Jde o to, zda Česká republika dokáže vytvořit pravidlo použitelné i pro budoucnost. Takové pravidlo nesmí záviset na momentálním politickém složení vlády ani na tom, zda je dotčeným předsedou vlády právě ten či onen politik. Má-li být systém právně přesvědčivý, musí fungovat obecně.

Vláda je podle Ústavy vrcholným orgánem výkonné moci. Předsedu vlády jmenuje prezident republiky a na jeho návrh jmenuje ostatní členy vlády. Vláda jako celek je odpovědna Poslanecké sněmovně. To je běžná ústavní konstrukce parlamentního systému.

Současně z ní ale plyne zcela praktický problém. Jestliže se střet zájmů týká právě předsedy vlády, nelze za plně přesvědčivou garanci považovat jen stanoviska vlády nebo orgánů, které jsou vládě přímo či nepřímo podřízeny. Taková stanoviska mohou být formálně správná, odborně připravená a mohou vycházet z poctivé práce jednotlivých úředníků. Přesto však narážejí na institucionální slabinu: výkonná moc zde posuzuje situaci, v níž může být zpochybněna nestrannost jejího vlastního vrcholu.

To neznamená, že by každý úředník automaticky jednal podjatě. Taková zkratka by byla nespravedlivá a právně nepřesná. Problém není psychologický, ale systémový. Ministerstva, řídicí orgány a platební struktury jsou součástí výkonné moci. Pokud se pochybnost týká předsedy vlády, tedy osoby stojící v čele vlády jako vrcholného orgánu výkonné moci, samotný systém vnitřní vládní kontroly nemusí být navenek dostatečně věrohodný.

U evropských dotací je tato vnější věrohodnost mimořádně důležitá. Česká republika totiž neřeší jen otázku, zda je určitý postup přijatelný podle domácí politické debaty. Musí být schopna doložit také to, že jej bude jako dostatečný považovat Evropská komise při ochraně rozpočtu Evropské unie.

Evropská pravidla o střetu zájmů podle čl. 61 finančního nařízení dopadají také na orgány členských států a osoby zapojené do implementace evropských prostředků ve sdíleném řízení. Střet zájmů při nakládání s evropskými prostředky proto není jen otázkou českého zákona o střetu zájmů nebo české politické kultury. Je zároveň otázkou způsobilosti výdajů, ochrany finančních zájmů Evropské unie a důvěryhodnosti celého systému řízení a kontroly.

Stát proto nemůže pouze prohlásit, že jeho dotační systém funguje správně. Musí být schopen doložit, že v konkrétních případech existují účinná opatření bránící tomu, aby střet zájmů ovlivnil rozhodování, administraci, kontrolu nebo refundaci evropských prostředků.

Právě zde se nabízí otázka, zda by určitou roli nemohl sehrát Nejvyšší kontrolní úřad. NKÚ má v českém ústavním systému zvláštní postavení: není součástí vlády ani správního aparátu podřízeného předsedovi vlády. Jeho nezávislost proto může být významná tam, kde běžné vládní kontrolní mechanismy ztrácejí vnější věrohodnost.

Tato role však musí být chápána úzce. NKÚ nemůže nahrazovat vládu, ministerstva, řídicí orgány ani platební agentury. Nemůže rozhodovat o poskytnutí dotace, vyplácet evropské prostředky ani obecně určovat, zda je premiér ve střetu zájmů. Mohl by pouze ověřovat, zda u konkrétní dotační operace stát doložil, že rozhodování, administrace, kontrola a žádost o refundaci nebyly ovlivněny relevantním střetem zájmů.

Takové ověření by dávalo smysl jen tehdy, pokud by bylo výslovně stanoveno zákonem, mělo jasný spouštěcí mechanismus a jeho závěr měl praktické procesní následky. Pokud by NKÚ zjistil, že riziko střetu zájmů nebylo dostatečně vyloučeno, dotčený výdaj by zpravidla neměl být předložen k proplacení z rozpočtu EU, dokud nebude zjednána náprava.

Ani takto pojatá role NKÚ by však neřešila celý problém. Mohla by posílit věrohodnost následné kontroly konkrétních výdajů, ale nemohla by odstranit střet zájmů při tvorbě, vyjednávání a schvalování samotných pravidel dotační politiky. Pokud je problém už v nastavení systému, nestačí později zkontrolovat jeho jednotlivé výstupy.

U evropských dotací nejde pouze o jednotlivé žádosti a jednotlivé platby. Velká část skutečného rozhodování probíhá dříve: při tvorbě národních strategických plánů, vyjednávání parametrů podpory, přípravě programů, určování sektorových priorit, nastavování podmínek způsobilosti, zastropování, redistributivních plateb, kontrolních režimů a administrativních metodik. Právě zde se rozhoduje, komu budou evropské prostředky strukturálně přístupné, v jaké výši a za jakých podmínek.

V této fázi již nezávislá následná kontrola konkrétní dotace nestačí. Pokud jsou pravidla nastavena vládou, v jejímž čele stojí osoba s mimořádným ekonomickým zájmem v dotčeném sektoru, problém nevzniká až při individuální platbě. Vzniká již při tvorbě pravidel, z nichž později nárok na platbu vzniká.

To je zvlášť důležité u zemědělských dotací. Nároková povaha podpory může vytvářet dojem, že střet zájmů nemůže existovat, protože úředník pouze mechanicky aplikuje předem daná kritéria. Takový pohled je ale neúplný. Nárokovost dotace neznamená, že systém je neutrální. Znamená pouze, že po splnění pravidel vzniká nárok. Zásadní otázkou však zůstává, kdo tato pravidla připravoval, vyjednával a politicky prosazoval.

Nezávislá kontrola může ověřit, zda byla konkrétní dotace vyplacena podle pravidel. Nemůže však sama odstranit pochybnost, že pravidla byla nastavena způsobem, který je pro ekonomické zájmy předsedy vlády mimořádně významný. Kontrola konkrétní platby tedy řeší administrativní rovinu střetu zájmů, nikoli jeho koncepční a systémovou rovinu.

Právo EU neomezuje střet zájmů pouze na individuální rozhodnutí o konkrétní platbě. Dopadá na osoby zapojené do plnění rozpočtu EU a podle výkladu evropských orgánů také na osoby účastnící se přípravných aktů výdajových programů. To znamená, že problém může vzniknout již ve fázi, kdy se stanovují pravidla, nikoli až ve chvíli, kdy se podle nich vyplácí konkrétní dotace.

Proto není dostačující argument, že o jednotlivé dotaci rozhoduje nezávislý úředník, platební agentura nebo kontrolní orgán. Pokud se vláda podílela na přípravě, schvalování nebo politickém prosazování pravidel systému, z nichž má předvídatelný a významný prospěch podnikatelská skupina spojená s předsedou vlády, zůstává otevřená otázka, zda byl nestranný a objektivní výkon veřejné funkce zajištěn již při tvorbě těchto pravidel.

Z toho plyne důležitý závěr: nezávislá kontrola může být nutnou podmínkou důvěryhodnosti, ale není podmínkou postačující. Je použitelná pro následné ověření konkrétních výdajů. Nestačí však tam, kde se střet zájmů týká samotné tvorby dotační politiky, strategických plánů a vyjednávací pozice státu vůči Evropské unii.

Pokud je předseda vlády zároveň mimořádně významným podnikatelem v zemědělství, nelze jej v této otázce považovat pouze za jednoho z mnoha obecných adresátů dotační politiky. Obecné pravidlo může dopadat na celý sektor, ale pro osobu s mimořádně významným ekonomickým postavením v tomto sektoru může mít zvláštní, individuálně významný dopad. Právě tím se taková osoba dostává do odlišné situace oproti běžným členům široké skupiny příjemců.

Samotná obecnost pravidel tedy střet zájmů nevylučuje, pokud má veřejný funkcionář v dotčeném sektoru mimořádný a individuálně významný ekonomický zájem. V takovém případě se i rozhodování o obecných pravidlech může fakticky stát rozhodováním o jeho vlastním přímém nebo nepřímém osobním zájmu.

Účinné řešení proto musí mířit o úroveň výše. Nestačí doložit, že předseda vlády nerozhoduje o konkrétní žádosti. Je třeba doložit také to, že nebyl zapojen do přípravy, schvalování nebo politického prosazování české pozice v otázkách evropských zemědělských dotací, které mají předvídatelný a významný dopad na jeho vlastní ekonomické zájmy.

To je u předsedy vlády institucionálně mimořádně obtížné. Premiér není běžný úředník, kterého lze jednoduše vyloučit z jedné správní věci. Určuje směr vlády, koordinuje její činnost, ovlivňuje ministry, spoluutváří vyjednávací pozici státu a nese politickou odpovědnost za vládní politiku jako celek. Pokud se střet zájmů týká oblasti, která je pro podnikatelské zájmy předsedy vlády strukturálně významná, nejde o izolovaný správní problém, ale o problém samotné vládní funkce.

Proto nelze říci, že střet zájmů předsedy vlády u evropských dotací je vyřešen tím, že konkrétní platby budou následně kontrolovány nezávislým orgánem. Taková kontrola může být nutná, ale není postačující. Pokud předseda vlády zůstává ekonomicky spojen s mimořádně významným příjemcem nebo beneficientem dotační politiky, problém se netýká jen jednotlivých dotací. Problém se týká samotné schopnosti vlády nestranně vytvářet pravidla, podle nichž se evropské prostředky rozdělují.