Jaká jsou pro a proti zavedení referenda do našeho právního prostředí a jak by se měl upravit návrh zákona o obecném referendu
Jakkoli jsem osobně všemi deseti pro větší zapojení veřejnosti do řízení věcí veřejných, což může znamenat aplikaci metod přímé demokracie, v případě referenda vždy bylo něco, co mě varovalo, že jeho nasazení může skončit v naší současné společnosti katastrofou. Dlouho jsem však nedokázal pojmenovat, co se přesně mi na něm nelíbí. Až donedávna byl mým nejlepším zdrojem tento článek Jiřího Payna. Před nedávnem jsem však náhodou narazil na anglicky psaný článek Lessons Learned from the EU Referendum inquiry (Poučení z prozkoumání referenda EU) sepsaný členy Ústavního výboru Dolní sněmovny Parlamentu Spojeného království. Tato zpráva, která v originále má skoro 90 stran, dle mého názoru obsahuje poměrně nestrannou analýzu pro a proti referendům, zejména v kontextu několik století trvající tradice ostrovní demokracie, stejně jako zhodocení nejrůznějších aspektů průběhu předloňského referenda o EU, které následně vyústilo v brexit.
Říká se, že moudrý se učí z chyb ostatních, zatímco hlupák se nedokáže nic naučit ani z chyb vlastních. A Britům se musí přiznat, že za hlupáky rozhodně být nechtějí. Bylo by proto škoda nevyužít jejich – dost možná těžce zaplacených – zkušeností a nevzít si z nich poučení také.
Protože je text napsán jazykem, který je možné jen ztěží označit za jednoduchý, pokusil jsem se nejdůležitější, koncepční část přeložit. Rád bych se však k některým citacím vrátil, rozvedl je a pokusil se je zasadit do našeho kontextu, který je přeci jen odlišný od toho britského.
„...ze své podstaty referenda podkopávají zastupitelskou parlamentní demokracii přinejmenším v těch případech, kde se názor většiny veřejnosti liší od názoru většiny v parlamentu“, resp. „váš zastupitel vlastní vás, nejen svůj mandát; a zradí vás, pokud místo toho, aby vám sloužil, obětuje svoji službu vašim názorům“ či „volí-li voliči jedním způsobem a jejich zastupitelé jiným, čí názor by se měl prosadit?“ K těmto citacím je třeba si uvědomit, že parlamentní uspořádání má původ ve feudalismu, a na ostrovech se objevuje už od raného 13. století (viz zde); svrchovanost parlamentu zde pak existuje od roku 1689.U nás se první zemský sněm objevil až roku 1500 (více zde), načež stavy po Bílé hoře či za vlády Marie Terezie o většinu svojí moci naopak přišly. Kromě feudálního odkazu, kdy se moc krále odvozovovala od Boha („z Boží vůle král“) a moc šlechty, která se vymezovala svým původem, následně od panovníka, bylo zároveň zejména po šlechtě vyžadováno, aby dodržovala jisté způsoby chování („jsem čestný muž a šlechtic“) a určitý díl autority jí tak přináležel i na základě tohoto morálního kodexu. Následkem Velké francouzské revoluce (za první střípky mozaiky je nicméně dost možné považovat reformaci a v Anglii pak oddělení anglikánské církve) však došlo mj. i k odstranění Boha jako nejvyšší autority a morálka aristokracie byla následně nahrazena morálkou buržoazie, tj. maximalizací (osobního) zisku. Ve Spojeném království však monarchie přetrvala dodnes, dle různých reportů (např. zde) asi třetina půdy stále patří šlechtě a volební systém do Dolní komory je založen na jednomandátových volebních obvodech systémem relativní většiny. I proto si dovolím tvrdit, že zastupitelský princip je ve Spojeném království přeci jen zakořeněn mnohem více než u nás.
Co si určitě z této části můžeme vzít za své, že zavedení tak významného nástroje, jakým je referendum, může porušit ústavní rovnováhu, a to zejména pokud nerespektuje ať už psaná či nepsaná (ve Spojeném království neexistuje psaná ústava) pravidla, jak lidé chápou dělení moci - a také zodpovědnosti! - ve společnosti. Pokud se podíváme na země, kde jsou referenda často a pravidelně úspěšně aplikována („...Švýcarsko, Austrálie, Nový Zéland a některé státy USA, např. Kalifornie“), jedná se o země, kde jednak existuje silný potenciál pro demokracii, navíc však lidem často nezbývá, než se o sebe postarat sami, protože ať už centrální, nebo místní autorita jednoduše není včas k dispozici.
Jak již bylo zmíněno, u nás byla situace jiná - doba osvícenství Josefa II. trvala jen krátce, následována centralistickými režimy Metternicha a Bacha. Přestože Masaryk ve své moudrosti za první republiky značně omezil pravomoci prezidenta, stejně nakonec skončil jako „tatíček“. Zde si dovolím jeden citát z beletrie, Egypťan Sinuhet od Miky Waltariho: „Bez tebe jsem jako jehně, jež se ztratilo své matce, žalostně bečím a mé dny jsou chmurné.“ I proto se domnívám, že v případě použití referenda v naší zemi hrozí nemalé riziko, že bude tento nástroj použit pro centralizaci moci do rukou nějakého autoritativního vůdce, a paradoxně tak povede k ještě větší apatii či přinejmenším prohloubení rozdílu v názorech obou stran.
„...referenda mohou vytvářet napětí a vyvolávat ošklivé útočné kampaně.“ To platí samozřejmě nejen o referendech, ale o jakékoliv „binární“ volbě – u nás by nejmarkantnějším příkladem z poslední doby bylo druhé kolo první přímé volby prezidenta v roce 2013. V této volbě lze totiž na rozdíl od výběru z mnoha možností, jakým jsou volby do Sněmovny, využít strategii „získání hlasu proti“ či „negativní volby“, kdy kandidát dostane hlas voliče nikoliv proto, že by se voliči líbil, ale proto, že protikandidát se mu nelíbí ještě více. „Negativní volba“ by se dala použít i u výběru z mnoha možností, kdy by volič dostal hlasy pro i proti a hlasy proti by mohl eliminovat (z jeho pohledu) nejhorší možnost. Na rozdíl od negativní volby binární povahy by u výběru z více možností mohla mít negativní volba spíše sjednocující a očistný efekt, protože by nejspíš odstranila extrémy. Tato domněnka by se však musela ověřit. Jeden takový ověřovací pokus řídí Karel Janeček pod hlavičkou Demokracie 21.
„...což má naprosto nejdůležitější význam, aby proces samotného referenda samotného byl vnímán jako spravedlivý oběma stranami; aby přijaly výsledek, ať už s ním souhlasí, nebo ne, jak poraženými, tak vítězi.“ Toto je samozřejmě opět něco, co platí nejen pro referenda, totiž že způsob dosažení výsledku může mít za určitých okolností stejnou či dokonce větší hodnotu než výsledek sám.
Jedním z důležitých aspektů, který může u referenda přispět významnou měrou k tomu, aby byl výsledek přijatelný pro obě strany, je výběr vhodné otázky. Příklad nešťastně zvolené otázky pro referendum je právě otázka, která byla předmětem britského referenda z roku 2016, o které se v závěrech zprávy píše: „Jakkoli se zdálo, že se Britové mají rozhodovat o ‚jednoduché otázce, zda zůstat, či odejít‘, realita byla ve skutečnosti mnohem složitější. ‚Zatímco důsledky setrvání byly jasné, důsledky odchodu nikoliv‘, s odkazem na to, že neexistoval ‚žádný plán, jak odchod bude vypadat‘.“ K tomuto názoru si dovolím osobní komentář, že v jistém smyslu byly nejasné obě možnosti, protože se podoba EU neustále mění, často bez jakékoliv možnosti tyto změny ovlivnit a výsledek Zůstat, jak ostatně přiznává i sama zpráva, by byl použit k „k umlčení debaty ohledně otázky týkající se daného tématu.“
Dalším způsobem, jak dosáhnout většího přijetí výsledku, je užití jiné než absolutní většiny pro vyhlášení výsledku. Ono je to i docela logické – pro ústavní zákony je vyžadována kvalifikovaná většina, tj. tři pětiny ze všech zvolených poslanců. I dle britské zprávy se referenda hodí nejlépe na hlasování o „zásadních ústavních otázkách“ – nebylo by tedy správné požadovat jednak dostatečnou účast a také přiměřený rozdíl mezi vítěznou a poraženou variantou? (Myslím, že pro účely referenda by postačoval rozdíl alespoň 10 % - při hlasování principem kvalifikované většiny je požadovaný rozdíl minimálně dvacetiprocentní, což se mi zdá přeci jen trochu moc.) Pokud by se požadovaného rozdílu nedosáhlo, volby by se opakovaly, avšak vítězná strana by dostala za úkol upravit otázku s cílem, aby byla přijatelná pro větší počet oponentů, popř. by měla právo na opakování referenda rezignovat.
V ČR již od roku 2015 existuje návrh zákona o obecném referendu. Obecné vysvětlení je k dispozici zde, celý text návrhu pak zde (PDF). Návrh specifikuje vhodnost otázky (čl. 3), jak stanovit rozhodnutí na základě výsledků (čl. 8), i na jakém základě bude referendum vyhlášeno (čl. 4). U toho posledního bodu se na okamžik zastavím.
Přesná formulace z návhu zní: „podpoří-li jejich návrh petice podepsaná nejméně 250 000 občany České republiky, kteří dosáhli věku 18 let ke dni podání návrhu na konání referenda“. Toto číslo je kritizováno a jsou návrhy spíše na jeho snížení.
K tomu si dovolím připomenout další dvě čísla: v ČR je okolo 8 miliónů voličů, náklady na uspořádání celostátního referenda známé nejsou, ale dle čísel známých z uspořádání jiných voleb (např. zde) se bude nejspíš jednat o desítky až stovky miliónů korun.
V kontextu těchto dvou čísel (250 000 představuje zhruba 3 %z 8 miliónů), bych uvedený návrh doporučil doplnit o následující:
- Pořádat referendum jen tehdy, pokud petenti kromě dostatečného počtu podpisu seženou rovněž finanční prostředky na uspořádání referenda, a dále
- Vzít v potaz možnost uspořádání petice proti pořádání referenda s danou otázkou. Uvedených 250 000 by pak představovalo minimální rozdíl mezi hlasy získanými pro a proti uspořádání referenda.
Ať už každý patříme spíše mezi příznivce či naopak mezi odpůrce referenda, nemůžeme upřít, že se jedná o nástroj mocný, který může při vhodném využití přispět k posílení demokracie a nalezení řešení zejména ve vztahu k zásadním ústavním otázkám, jak ukazují zkušenosti z mnoha jiných zemí. Vhodnost užití pak určuje především položená otázka – jak však ukazuje zkušenost z Británie, o vhodnosti otázky není vždy dopředu úplně triviální rozhodnout – a také proces či průběh uspořádání referenda; zejména pak důraz na to, aby výsledek, ať už bude jakýkoli, byl akceptovatelný pro obě strany a také aby bylo jasné, k jakým následným krokům tento výsledek povede. V případě nevhodného užití, i vzhledem k tomu, že se jedná o nástroj cizorodý k našim tradicím, byť z trochu jiných důvodů než ve Spojeném království, může mít aplikace referenda namísto posílení demokracie efekt přesně opačný. Pro minimalizaci těchto rizik doporučuji zvážit další obranné mechanismy a zakomponovat je do návrhu zákona o obecném referendu.