aneb Jak se dělá z Ústavy trhací kalendář

Před deseti dny jsem na tomto blogu napsal, že premiér projevil mimořádnou politickou odvahu, když spolupodepsal rozhodnutí o amnestii. To jsem ještě netušil, že premiér o své odvaze vůbec nemá tušení a žije v domnění, že spolupodpis byla jeho ústavní povinnost, nikoli právo. Jak to tedy je?

Vše se točí kolem článku 63 Ústavy, který obsahuje výčet tzv. kontrasignačních pravomocí, tj. těch pravomocí prezidenta republiky, které vyžadují spolupodpis (tj. kontrasignaci) premiéra a za jejichž výkon nese odpovědnost vláda. Na úvod si jej ocitujme:

"Článek 63

(1) Prezident republiky dále

a) zastupuje stát navenek,
b) sjednává a ratifikuje mezinárodní smlouvy; sjednávání mezinárodních smluv může přenést na vládu nebo s jejím souhlasem na její jednotlivé členy,
c) je vrchním velitelem ozbrojených sil,
d) přijímá vedoucí zastupitelských misí,
e) pověřuje a odvolává vedoucí zastupitelských misí,
f) vyhlašuje volby do Poslanecké sněmovny a do Senátu,
g) jmenuje a povyšuje generály,
h) propůjčuje a uděluje státní vyznamenání, nezmocní-li k tomu jiný orgán,
i) jmenuje soudce,
j) nařizuje, aby se trestní řízení nezahajovalo, a bylo-li zahájeno, aby se v něm nepokračovalo, (= abolice - P.H.)
k) má právo udělovat amnestii.

(2) Prezidentovi republiky přísluší vykonávat i pravomoci, které nejsou výslovně v ústavním zákoně uvedeny, stanoví-li tak zákon.

(3) Rozhodnutí prezidenta republiky vydané podle odstavce 1 a 2 vyžaduje ke své platnosti spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády.

(4) Za rozhodnutí prezidenta republiky, které vyžaduje spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády, odpovídá vláda."

Existují tři různé výklady, co vlastně je podstatou tohoto článku:

První výklad dělá z prezidenta kladeče věnců a automatického vykonavatele vůle vlády a jeho podstatou je názor, že prezident smí a současně musí své kontrasignační pravomoci vykonávat podle pokynů vlády. Tento výklad byl a je používán ke kritice Václava Klause odmítajícího např. ratifikovat některé mezinárodní smlouvy, protože zastánci tohoto výkladu jsou přesvědčeni či se jim momentálně hodí tvrdit, že prezident odmítající jmenovat soudce či podepsat mezinárodní smlouvu porušuje Ústavu. Uniká jim, že ve většině případů je prezident sám sobě navrhovatelem, protože vláda může prezidentovi např. sjednání či ratifikaci meznárodní smlouvy pouze doporučit. Nemůže mu je však de iure navrhnout, k tomu vláda nemá pravomoc, a jak známo, orgány veřejné moci smějí jen to, co jim právní řád dovoluje.

Druhý výklad dělá z prezidenta a premiéra spoluhráče - jeden bez souhlasu druhého neudělá v oblasti kontrasignačních pravomocí nic, oba mají "právo veta", a máme-li se někam posunout, musí s určitým rozhodnutím souhlasit oba. Fakticky je jedno, kdo s tím či oním nápadem přišel, prezident je po formální stránce iniciátorem, premiér schvalovatelem, vláda nese odpovědnost. Tento výklad vychází z dělby moci, a to nejen dělby horizontální mezi moc zákonodárnou, soudní a výkonnou, ale i z dělby vertikální uvnitř každé z těchto mocí - mezi Senátem a Sněmovnou v případě moci zákonodárné, mezi Ústavním soudem, Nejvyšším soudem a Nejvyšším správním soudem v případě moci soudní a mezi prezidentem republiky a vládou, potažmo premiérem, v případě moci výkonné. Podstatná je myšlenka, že je lépe nechat vše při starém, pokud všichni nesouhlasí s nějakou změnou oproti danému stavu. Konsensualismus a konzervativismus jsou našemu ústavnímu řádu (1) vlastní, Ústava podle tohoto výkladu chce, obrazně řečeno, aby prezident byl koulí na noze premiéra a premiér zase koulí na noze prezidenta a aby jeden druhému bránili v přehnaném rozletu.

To je výklad, ze kterého dlouhodobě vychází Kancelář prezidenta republiky a který zastávám osobně.

Třetí výklad dělá z premiéra vykonavatele prezidentovy vůle a je v podstatě naruby převráceným výkladem prvním. Navazuje na ústavní principy platné před rokem 1918, resp. na předlitavskou Ústavu, podle které premiér byl skutečně odpovědný pouze za formální stránku rozhodnutí císaře, pokud nesouhlasil z věcných důvodů, bylo to na výměnu premiéra. Již za První republiky byl ale tento sporný a "soutěžil" s výkladem druhým. Pokud bychom tento výklad přijali, stali bychom se prezidentskou republikou. Tento výklad nyní zastává nejen kolega Koudelka, ale velmi překvapivě i vláda. Zda to je příprava na obnovu mocnářství, netuším, v každém případě platí, že kdybych s takovým výkladem přišel ještě před půl rokem, všichni by se mi vysmáli, a kdyby s ním přišel prezident, skupina vysoce agilních levicových senátorů by mu již asi po desáté začala vyhrožovat obžalobou z velezrady.

Jakkoli mi výklady první a třetí přijdou padlé na hlavu, nechci je nikomu brát, obhájit se na teoretické úrovni dají i ony. Co se ale obhájit nedá, aby se na různé pravomoci vyjmenované v článku 63 vztahovaly různé výklady. Buď může pro všechny tyto pravomoci platit výklad první, nebo může pro všechny platit výklad druhý, nebo může pro všechny platit výklad třetí, ale nelze tyto tři možné výklady aplikovat promiskuitně podle toho, jak se to právě komu politicky hodí. Takže je třeba si vybrat: Buď je premiér jen jakýsi prezidentův razítkovací automat, pak se ale musí bez řečí prezidentovi podřídit i v oblasti zahraniční politiky a sjednávání a ratifikace mezinárodních smluv. Anebo má premiér právo říci prezidentovi ve všech shora citovaných případech ne, popř. si s ním sednout a dohodnout se na nějaké kompromisní verzi.

Nicméně jsem rád, že takto pěkně lítáme ode zdi ke zdi, od prvního výkladu rovnou ke třetímu, dává mi to naději, že nakonec rozumně skončíme u výkladu druhého, který jediný dělá z kontrasignace víc než jen formalitu a dává jí tak smysl.

Další otázka zní: Byl premiér povinen probrat vše nejdřív s vládou? Resp. obecně, musí mít premiér ke každé kontrasignaci souhlas vlády?

Odpověď zní: Ne, nebyl. Ne, nemusí.

Naše Ústava dává právo kontrasignace premiérovi, popř. členu vlády, kterého tím premiér pověří. Odpovědnost dává vládě jako celku. Je to dáno tím, že naše vláda stojí a padá s premiérem, ministři jsou v ní jen do počtu. Tedy podle Ústavy. Koaliční a jiné mimoústavní smlouvy mne ani Ústavu nezajímají. Ergo způsob, jakým premiér vykonává svou kontrasignační pravomoc - zda sám, po dohodě s vládou či s jejím výslovným souhlasem - je interní záležitostí vlády. Tento způsob může být v každé vládě nastaven jinak.

***

(1) Ústava označuje ústavní řád (podle vzoru "právní řád") jako ústavní pořádek, zjevně proto, že kdosi před 20 lety špatně přeložil slovenské "poriadok", resp. "právny poriadok". Nemíním tuto chybu donekonečna trpně opakovat, proto používám správný překlad a třeba časem najdu i následovníky.