aneb Finanční plánování z dob starého mocnářství

Státní rozpočet má řadu specifik. Jak uvádí ve své magisterské diplomové práci Mgr. Martin Vašica, existuje „vládní monopol iniciovat rozpočtové zákony“ (pozn. autora: tím druhým je návrh státního závěrečného účtu). Dalším pak „je fakt, že právo na projednávání návrhu zákona o státním rozpočtu, resp. návrhu státního závěrečného účtu, patří výlučně Poslanecké sněmovně.“

Ve stejné práci konstatuje Mgr. Vašica, že na „státní rozpočet se můžeme dívat z pěti základních hledisek“, z nichž zmíníme dvě: finanční plánování a nástroj pro fiskální politiku; ostatní hlediska nejsou pro zde diskutované téma relevantní.

Ve zbytku článku bych se chtěl hlavně věnovat prvnímu bodu, tj. finančnímu plánování, ale bylo by asi chybou opominout fiskální aspekt úplně. Pro připomenutí si vypůjčím klasickou učebnici Ekonomie od profesorů Samuelsona a Nordhause, ve které je fiskální politika definována dvěma oblastmi: vládními výdaji a zdaněním. Výdaji může vláda přelít finanční prostředky z jednoho segmentu do druhého (tamtéž viz příklad s produkcí děl a másla), ale svým chováním může taktéž ovlivnit celkovou míru „ochoty utrácet“. Daněmi pak naopak snížit disponibilní prostředky obyvatelstva, resp. ovlivnit cenovou hladinu služeb a zboží. Jakkoli je stát bezpochyby významným plátcem, a to zejména v některých oborech, např. stavebnictví z důvodů investic do dopravní infrastruktury, nezdá se, že by za poslední roky docházelo k nějakým zásadním změnám a transferům např. do inovativních či strategických odvětví.

Jediným trendem posledních let je plíživý nárůst na mzdy pracovníků rozpočtových a příspěvkových organizací, které i např. Český statistický úřad označuje jako quasimandatorní výdaje, tj. „část výdajů státního rozpočtu, u nichž povinnost vyplácet není daná zákonem ani jinými právními normami či smluvními závazky, má přesto charakter mandatorních dávek, protože stát se nemůže zříci jejich plnění“, což je trend, který osobně považuji za vysloveně nebezpečný. Například i v nacistickém Německu, konkrétně v letech 1933-37 narostla státní správa až o 71 procent. A jak pravil Jan Werich: „Dej blbci funkci a vymyslí lejstro.“ Domnívám se proto, že existuje jistá souvislost mezi tímto trendem a nárůstem počtu i dopadů vládních regulací, které mají chránit, v důsledku jsou však jejich výsledky často mizivé či dokonce kontraproduktivní, za to však vždy vedou k omezení osobních svobod a zodpovědností, tedy posílení autoritativních či dokonce totalitárních tendencí.

Navíc, i kdyby chtěla kterákoliv vláda dělat prorůstovou fiskální politiku, je z důvodu existence mandatorních výdajů (i quasimandatorních, které jí zanechaly vlády předešlé) její prostor dopředu značně omezen. Jistý úhel pohledu by možná velel pokusit se zvětšit si manévrovací prostor snížením quasimandatorních výdajů, ale ze zkušenosti to nakonec vždy skončí buď zvýšením daní (u nás např. solidární daň, původně deklarovaná jako dočasné opatření), nebo dopadem na skupiny závislé na mandatorních výdajích (např. zde).

Pokud uvážíme rozpočet jako nástroj finančního plánování, můžeme opět nahlédnout do práce Mgr. Vašici:

„Základem je zde sestavování rozpočtových prognóz, a to jak krátkodobých, tak i dlouhodobých, jejichž kvalita se promítá do následných kvalit rozpočtu. Účelem prognóz je především odhad budoucích příjmů a výdajů státního rozpočtu plus odhad dalších činitelů, které mohou mít na rozpočet vliv, jako např. míra inflace či změny v daňové soustavě. Na rozpočtové prognózy má vliv přímé plánování příjmů a výdajů.

Zde jsou možné dva způsoby. Zaprvé je možné začít s plánováním výdajů, kdy se stanoví nutné výdaje a následně se hledají zdroje na jejich pokrytí. Druhý přístup je opačný, tj. jsou stanoveny příjmy, které pak fungují jako rozpočtové omezení při kalkulacích o výdajové stránce.“

Když se čtenář začte do způsobu vypracování státního rozpočtu (zák. č. 218/2000 Sb., zejména pak §8, odst. 3), musí nutně souhlasit se závěrem Mgr. Vašici: „I když o prvních moderních státních rozpočtech můžeme hovořit až v souvislosti s rozpočty vznikajícími v 19. stol., některé jednotlivé aspekty rozpočtů jsou mnohem staršího data.“ Pokud bych to měl parafrázovat, na způsobu „Pošlete poníženou supliku, kterou (možná) milostivě schválíme,“ je něco feudálního; nebo spíše něco ze starého mocnářství, neboť, jak uvádí Mgr. Vašica: „Státní rozpočet v podobě, jakou má dnes, vznikl v 19. století.“ Hlavními rysy tohoto procesu je centralistické rozhodování, které si osobuje jakýsi punc neomylnosti, čímž vytváří rigidní prostředí umocněné byrokratickými procesy kontroly.

Možná si v tomto okamžiku ale řeknete: počkat, copak to jde jinak? Pokud by se jasně nestanovil účel, na jaký mají být poskytnuté prostředky využity, a ustavičně se nekontrolovalo, zda se tak děje (§39), copak by peníze prostě nezmizely bůhvíkde?

Na tomto místě si dovolím malou odbočku k jiné disciplíně, kde byl podobný přístup k rozhodování po dlouhá staletí také jediným myslitelným – vojenství. Obecně se za prvního, kdo si uvědomil nedostatky detailních vojenských plánů, považuje Carl von Clausewitz. Ale tím, kdo dopracoval poznatky do nového způsobu velení, tzv. Auftragstaktik, byl Helmuth von Moltke starší. Vznik tohoto způsobu byl do značné míry podmíněn porážkami, které Prusko utrpělo v bitvách s Napoleonem. Z našeho hlediska není bez zajímavosti, že pravděpodobně poprvé se tento způsob úspěšně použil v roce 1866 v bitvě u Hradce Králové. Základní myšlenkou nového přístupu bylo, že „velitel nemůže být přítomen všude“. Velitelé pruské armády proto byli „nabádáni k tomu, aby svým velitelům divizí stručně poskytovali všeobecný záměr v nutných souvislostech a ponechali jim svobodu ve způsobu plnění úkolu s tím, že byl kladen důraz na rychlost v rozhodování. ... Tímto se poprvé objevuje to, co dnes chápeme jako decentralizovaný styl velení.“ Přes zjevné úspěchy trvalo skoro 50 let, než tento nový způsob definitivně vytlačil staré myšlení. Pokud vás toto téma zajímá více, doporučuji článek P. Koláře a T. Raka, který vyšel ve Vojenských rozhledech.

Jak ale tato odbočka souvisí s tématem rozpočtu? Sestavování ročního fiskálního rozpočtu není výhradní doménou státu. I mnoho komerčních organizací činí totéž a zejména u těch větších se jedná o komplexní problém, který si svojí složitostí nezadá se sestavováním státního rozpočtu. Některé z nich, nejznámější případovou studií je patrně norský Statoil, si uvědomily, že lpěním na strategii, která vznikala (zpravidla) minulý rok, často bez znalosti okolností známých nyní, často sestavovanou lidmi s minimální nebo žádnou znalostí skutečné podstaty problému, není optimální cesta k úspěchu. Následně dochází, že jsou lidé spíše hodnoceni podle toho, nakolik následovali proces (např. nepřekročili schválený rozpočet), než nakolik se jim podařilo dosáhnout cíle, ideálně s minimálním vynaloženým úsilím a prostředky.

Empiricky se ukazuje, že čím větší je míra nejistoty, resp. vyšší pravděpodobnost rušivých okolností, které mohou mít vliv na rozpočtované činnosti (von Clausewitz je nazýval frikce), tím méně vhodný nástroj je roční rozpočet. Na druhou stranu, u výrobních organizací se zaběhnutým produktem, resp. prakticky u všech státních mandatorních výdajů, je patrně výskyt frikcí minimální. Ze stejného důvodu by však jejich plánování nemělo být příliš obtížné, např. je možné využít metodu yesterday’s weather (včerejší počasí) ne nepodobnou způsobu, jak se stanovuje rozpočtové provizorium (218/2000, §9). Je možné, že pokud by se nalezly parametry, na kterých je daná kapitola závislá (např. inflace, počet osob atp.), byly by možné výdaje těchto kapitol schválit za jedno odpoledne, a to bez zbytečných debat. Metodika očištění příjmů je pak podobně popsána zde.

To, že neexistuje do kamene vytesaný plán, neznamená, že neexistuje žádný plán. I von Moltke říkával: „Žádný plán nepřežije první setkání s nepřítelem, přesto je důležité plánovat. Bez plánování si o neúspěch přímo říkáte.“ Na základě zkušeností ze Statoilu, ale i odjinud, vznikla organizace Beyond Budgeting, jejíž hlavní postavou je Bjarte Bogsnes, bývalý viceprezident Statoilu, pod jehož vedením se zmiňované změny prováděly a která pomáhá tytéž principy zavést i jinde.

Hlavními zásadami jsou poskytnutí autonomie pro hledání způsobu řešení problému při jasném stanovení cíle, včetně numerických metrik, díky kterým se bude plnění posuzovat. Toto posuzování se děje ve výrazně kratších intervalech, než je rok, a počítá se jak se slepými uličkami, tak se zkratkami; toto je asi největší rozdíl oproti klasickému způsobu, ve kterém je vyžadováno, aby všechny komponenty schváleného záměru byly součástí řešení, přestože se třeba časem ukáže, že nejsou potřeba. Více detailů v angličtině zde a zde.

Ve státní a veřejné zprávě, přestože už nastaly některé pokusy o implementaci, např. ve Švédsku či Spojeném království, se zatím naráží jednak na platnou legislativu (která úředníkům nedovoluje se chovat jinak), jednak na „kulturní zvyklosti“, tj. nepřipravenost, popř. neochotu měnit zaběhnuté postupy. Jde-li ve válce o život (nebo o slávu), v komerčním světě o zisk (nebo o slávu), u úředníků žádný takovýto motivační faktor neexistuje. I proto nám asi relikt z dob Františka Josefa I. asi ještě nějakou dobu vydrží.