Polemika s profesorem Kyselou

Až nyní jsem zaregistroval vyjádření prof. Kysely pro Českou televizi: „Bude to prezident republiky, který se tím pádem stane pánem vlády a předseda vlády se stane jakýmsi jeho náměstkem pro běžné provozní řízení vlády. Na téhle koncepci česká ústava postavena není.“

S tím musím polemizovat. Ne, takto vyhroceně bych to také neformuloval ... ale také není pravda, že prezident nemá premiérovi do složení vlády co mluvit ... formuloval bych to tak, že vláda je prostředníkem, pojítkem mezi prezidentem a parlamentem a celé to stojí na následujících pěti principech:

I.
Prezident jmenuje i odvolává premiéra i členy vlády.

II.
Vláda jako celek musí mít důvěru Sněmovny, jakmile ji ztratí, musí okamžitě skončit (i prezidentovi navzdory).

Tyto dva principy definují krystalicky čistý parlamentní systém. Plyne z nich, že vláda odvozuje svou legitimitu od prezidenta (jmenuje a odvolává ji) i od Sněmovny (musí mít jeho důvěru) - je tedy současně „podřízena“ oběma, je sluhou dvou různých, sobě rovných pánů.

Tento čistý parlamentní systém Češi postupně obohatili o tři vylepšení (či „vylepšení“, záleží na úhlu pohledu):

III.
Vláda musí mít výslovnou důvěru parlamentu (musí o ni výslovně požádat a musí ji výslovně dostat).
To je „výdobytek“ ústavy z roku 1948, který všem natolik přešel do krve, že nikoho po roce 1989 bohužel nenapadlo ho zase zrušit - za první republiky platilo to, co všude jinde v normálním parlamentním systému, totiž že vláda parlament o důvěru požádat může, ale nemusí; za to nedůvěra jí mohla být vyslovena kdykoli, stejně jako dnes, a stejně jako dnes to mělo za následek okamžitý povinný pád vlády; vláda tak mohla vládnout pouze s předpokládanou důvěrou parlamentu, důvěrou vyvozovanou z toho faktu, že ji parlament nevyslovil nedůvěru (takto existující vláda se označovala za úřednickou).

IV.
Posílení role premiéra, a to jak ve vztahu k vládě, tak ve vztahu k prezidentovi.
To je výsledek mocenského souboje premiéra Klause a prezidenta Havla v době vzniku platné Ústavy. V praxi jde o dvojjediný princip, podle kterého složení vlády je výsledkem nepsané dohody premiéra a prezidenta, a rozpadá se na dva dílčí, komplementární principy:

a) premiérovi nelze do vlády nikoho vnutit (proto členy vlády navrhuje a bez jeho návrhu se do vlády nikdo nedostane, jak by to bylo možné v čistém parlamentním systému), a
b) prezidenta nelze donutit někoho do vlády jmenovat (proto jmenuje ministry on a ne přímo premiér).

V.
Přímá volba prezidenta. To nemusím dál rozvádět, podstatné je, že tím byl prezident postaven na roveň parlamentu: mají stejný zdroj legitimity - lid (zatímco dříve prezident svoji legitimitu odvozoval od parlamentu).

*

Budeme-li číst Ústavu v tomto kontextu, připustíme-li, že uvedené principy opravdu platí, že v čistém parlamentním systému by prezident měl pravomoci ještě o něco rozsáhlejší, pak všechna sporná ustanovení Ústavy do sebe náhle zapadnou jak puzzle:

A. Obecná rovina:

Základem je čl. 62 písm. a) Ústavy.
On je zdrojem prezidentovy pravomoci vybrat si premiéra i členy vlády a libovolně je sesazovat (včetně premiéra). Výslovně zmiňuje těchto 8 pravomocí prezidenta:

1. jmenovat předsedu vlády,
2. odvolat předsedu vlády,
3. jmenovat další členy vlády (tj. jiné než premiéra),
4. odvolat další členy vlády (tj. jiné než premiéra)
5. přijmout demisi předsedy vlády,
6. přijmout demisi dalších členů vlády (tj. jiných, než premiéra),
7. odvolává vládu (jako celek), a
8. přijímá demisi vlády (jako celku).

To především znamená, že všechny tyto pravomoci existují. (Mimochodem, všimněte si, že jedna pravomoc v Ústavě zcela chybí: pravomoc jmenovat vládu. Ne, to není chyba. Níže vysvětlím, proč tomu tak je.)

Co je zásadní: Čl. 62 písm, a) Ústavy by byl způsobilý fungovat sám o sobě, bez dalšího. Ústavodárce si však přál prezidenta v sestavování a sesazování vlád a jejích členů omezit, a to hned ve dvou směrech, a proto zavedl dva speciální režimy (které mají přednost před obecným režimem /lex specialis derogat legi generali/):

B. První specialita:

Prezident je vázán souhlasem Sněmovny, která může vládu kdykoli sesadit – to je součástí prapodstaty parlamentního systému vlády a proto na této specialitě není nic pozoruhodného. Díky tomu však máme v Ústavě tato speciální ustanovení:

- čl. 73 odst. 2: „Vláda podá demisi, jestliže Poslanecká sněmovna zamítla její žádost o vyslovení důvěry nebo jestliže jí vyslovila nedůvěru. …“.

Překlad: vláda smí podat demisi kdykoli, ale pokud ztratí důvěru Sněmovny (nebo pokud ji vůbec nezískala), pak ji podat musí.

- čl. 73 odst. 3: „Podá-li vláda demisi podle odstavce 2, prezident republiky demisi přijme.“

Překlad: Podá-li vláda demisi, prezident ji může, ale také nemusí přijmout. Podá-li však vláda demisi proto, že ztratila či vůbec nezískala důvěru Sněmovny, pak prezident nemá na výběr a demisi vlády v tomto případě přijmout musí.

- čl. 75: „Prezident republiky odvolá vládu, která nepodala demisi, ačkoli ji byla povinna podat“.

Překlad: Prezident může odvolat vládu kdykoli, pokud však nastane situace, že vláda měla povinnost podat demisi a tuto povinnost se zdráhá splnit, prezident ji odvolat nejen může, ale musí. Takovou situací, kdy vláda musí podat demisi, je situace, kdy vláda ztratí důvěru Sněmovny (nebo ji vůbec nezískala). Pokud v takovém případě vláda nepodá demisi sama, je tu ještě prezident, který v takovém případě má nejen možnost, ale dokonce povinnost odvolat.

Všechna tato ustanovení jsou způsobilá fungovat pouze při současné existenci čl. 62 písm. a), vůči kterému se vztahují a omezují jeho dopad, který by bez nich byl o něco širší.

C. Druhá specialita:

Zatímco první specialita, výjimka z režimu čl. 62 písm. a) Ústavy standardní součástí parlamentního systému, druhá představuje vyloženě českou inovaci: český ústavodárce si přál (překlad: premiér Klaus si přál), aby prezident nemohl libovolně mluvit do složení vlády, a omezil ho tím, že se na složení vlády musí (s jím vybraným) premiérem dohodnout. To se v Ústavě projevuje existencí následujících ustanovení:

- čl. 68 odst. 2: „Předsedu vlády jmenuje prezident republiky a na jeho návrh jmenuje ostatní členy vlády …“ (týká se vzniku nové vlády).

- čl. 68 odst. 5: „V ostatních případech prezident republiky jmenuje a odvolává na návrh předsedy vlády ostatní členy vlády“ (týká se rekonstrukce již existující vlády).

- čl. 73 odst. 1: „Předseda vlády podává demisi do rukou prezidenta republiky. Ostatní členové vlády podávají demisi do rukou prezidenta republiky prostřednictvím předsedy vlády.“

Překlad: Demise ostatních členů vlády má premiér pod kontrolou, nelze ho obejít, nemůže se o demisi svého ministra dozvědět až od prezidenta. Premiér podle mého názoru nemůže demisi člena své vlády prezidentovi nepostoupit, protože pravomoc ji přijmout nebo odmítnout nemá on, ale prezident. Ale tímto zdánlivě nadbytečným ustanovením dostává předseda vlády prostor o demisi ještě s příslušným členem vlády jednat a třeba ho přesvědčit, aby vzal svou demisi zpět.

- čl. 74: „Prezident odvolá člena vlády, jestliže to navrhne předseda vlády.“

Překlad: Prezident může kdykoli odvolat kteréhokoli člena vlády, ale pokud mu odvolání člena své vlády navrhne premiér, pak tohoto člena vlády odvolat musí. To plyne právě z toho, že musí existovat shoda premiéra s prezidentem (princip IV. shora) na složení vlády. Přestane-li nějaký člen vlády vyhovovat prezidentovi, prezident ho může odvolat (samozřejmě tím riskuje, že mu vzápětí podá demisi premiér). Přestane-li se nějaký člen vlády zamlouvat premiérovi, navrhne jeho odvolání a prezident musí vyhovět.

V důsledku této ryze české „speciality“ naopak jedno ustanovení v Ústavě chybí – je jím již výše zmíněná absence ustanovení o jmenování vlády. Ano, zdá se to na hlavu postavené, že naše Ústava vůbec nezná pravomoc prezidenta jmenovat vládu, ale uvědomíme-li si, že podle české Ústavy vláda nikdy nemůže vzniknout jednorázově, ale vždy vzniká ve dvou krocích (nejdříve je jmenován premiér a až následně jsou na návrh tohoto již existujícího premiéra jmenováni ostatní členové vlády), má to svoji logiku.

Shrnutí:

1. Pokud by Ústavodárce chtěl zachovat čistý model parlamentní formy vlády, podle kterého de iure je složení vlády záležitostí pouze prezidenta, který si může, ale nemusí nechat poradit a fakticky musí brát ohled jen na to, že jím jmenovaná vláda musí být přijatelná pro parlament, pak by články 68 odst. 2 a 5, čl. 73 odst. 1 a čl. 74 v Ústavě vůbec nebyly.

2. Pokud by si ústavodárce naopak přál, aby složení vlády bylo čistě záležitostí premiéra, pak by Ústava svěřila jmenování a odvolávání členů vlády přímo předsedovi vlády a prezidentovi by ponechala pouze jmenování (a odvolávání) premiéra.

*

Vrátím-li se závěrem k rozhovoru s prof. Kyselou v České televizi, na který tímto článkem reaguji, musím smeknout před moderátorkou Světlanou Witovskou, která dokázala vystihnout podstatu sporu lépe než on:

Ano, je hezké, že máme judikáty, které nám říkají, že tam, kde prezident něco je povinen udělat a nemá k tomu stanovenou lhůtu, pak to musí udělat bez zbytečného odkladu. Ale co z toho? O tom přece dnešní spor není (a není to sporné vůbec). Nejsme přece v situaci, kdy prezident založil návrh na odvolání ministra Staňka do šuplíku a „zapomněl“ na něj či jej dokonce výslovně odmítl. Jsme v situaci, kdy o tomto návrhu prezident s premiérem jednají. Z judikátů zmíněných prof. Kyselou naopak plyne, že s odklady ústavní právo počítá i v případě prezidenta, jen ty odklady nesmějí být „zbytné“, ale musí být „nezbytné“, musí mít nějaký legitimní důvod. Logická je pak otázka moderátorky, zda vyjednávání prezidenta s premiérem, jeho snaha moderovat situaci, je či není takovým nezbytným odkladem. Překlad: Má prezident vůbec právo pokusit se premiéra přemluvit, aby návrh na odvolání ministra Staňka stáhl?

V kontextu ústavního principu, že složení vlády má být výsledkem nepsané dohody prezidenta s premiérem a nikoli prezidentovou libovůlí, musí být odpověď nutně kladná. Nicméně pokud by premiér postavil otázku tak, že se o tom vůbec nemíní bavit (což neodpovídá aktuální situaci), pak by prezident konat musel. Premiér Babiš však zjevně nemá zájem vyhrotit svoje vztahy s prezidentem tímto způsobem, takovou cenu pro něj odvolání ministra Staňka nemá. A podání žaloby na prezidenta je jeho právo, nikoli povinnost.

P.S. Koaliční smlouva je pouhá gentlemanská dohoda dvou politických stran o tom, jak si v určitých situacích, pokud by nastaly, navzájem půjdou, popř. nepůjdou na ruku; nezavazuje nikoho třetího, např. prezidenta, a není soudně vymahatelná. Koaliční dohoda je gentlemanské podání ruky formou zápisu. Je na stejné právní úrovni, jako byla svého času „dohoda“ o poslaneckých trafikách výměnou za rezignaci na poslanecký mandát.

EDIT:

K dotazům, z čeho dovozuji, že prezident může kdykoli odvolat člena vlády i bez návrhu. Odpověď:

Čl. 62 (a také 63) je obecné pravidlo. Chci-li něco v něm uvedeného omezit, musím to do Ústavy výslovně napsat (udělat výjimku z obecného pravidla).

Čl. 62 v písm. a) říká, že prezident má pravomoc odvolat člena vlády. To je tedy obecné pravidlo.
Čl. 74 pouze vyjmenovává situace, kdy prezident člena vlády odvolat nejenže může, ale přímo musí. To je výjimka z pravidla. Samo obecné pravidlo však pro situace, které nepokrývá výjimka, zůstává zachováno. Pokud by ústavodárce chtěl, aby prezident mohl odvolat člena vlády jen na návrh premiéra, pak by musel čl. 74 formulovat nikoli takto:

„Prezident republiky odvolá člena vlády, jestliže to navrhne předseda vlády“,

ale takto:

„Prezident republiky odvolá člena vlády, jen pokud to navrhne předseda vlády.“

Popř. takto, aby to nezavdávalo důvod k dalším interpretačním sporům:

„Prezident republiky odvolá člena vlády, jen pokud to navrhne předseda vlády; takovému návrhu vyhoví.“

Převzato z blogu autora s jeho souhlasem
Autor je právník, byl poradcem prezidenta Klause