Moc zákonodárná a moc soudní
Kde končí moc zákonodárná a kde začíná moc soudní? Co mohou učinit soudy obecné a co Ústavní soud? Příslušní soudci Obvodního soudu pro Prahu 1 a Městského soudu jakoby si tyto otázky ve svých rozsudcích vůbec nepoložili. A přitom situace po vynesení jejich rozsudků byla pro Kancelář prezidenta republiky i pro Správu Pražského hradu velice složitá i když media komentovala zcela něco jiného a především z hlediska vlády práva ve státě naprosto nepodstatného.
Kancelář prezidenta republiky podle § 2 odst.1. zák.č.114/1993 Sb. „ zajišťuje obstarávání věcí spojených a) s výkonem pravomocí prezidenta republiky stanovených Ústavou České republiky, ústavními zákony a zákony, b) s protokolárními povinnostmi a veřejnou činností prezidenta republiky.“ Je tedy zřejmé, že v rámci svých úkolů Kancelář prezidenta republiky nemá a ani nemůže mít za předmět své činnosti nic jiného, než být servisní organizací pro výkon působnosti prezidenta republiky. Ostatně tato její úloha je dána v historii Československa a České republiky neměně a stabilně.
Již první zákon o Kanceláři prezidenta republiky č.654/1919 Sb. byl založen na tomto principu a ve svém § 1 uvádí: „K obstarávání věcí, jež spadají do oboru působnosti presidenta republiky, zřizuje se kancelář presidenta republiky (civilní a vojenské oddělení). Titul i hodnost jejího přednosty určuje president republiky.“
Historicky pak navazovaly další zákony o Kanceláři prezidenta republiky s níže uvedenou úpravou, jež vyústila v úpravu současnou, zák. č.176/1968 Sb., ust.§1, zák. č. 16/1976 Sb., ust.§1 a zák.č.135/1991 Sb., ust.§1.
Kromě těchto základních úkolů Kanceláře prezidenta republiky jí byla zákonnou cestou uložena povinnost péče o sídlo prezidenta, a to v roce 1955, kdy Národní shromáždění schválilo vládní nařízení č. 55/1954 Sb., o chráněné oblasti Pražského hradu. Tímto vládním nařízením, které po schválení mělo sílu zákona, došlo k vymezení chráněné oblasti Pražského hradu (k tomu ve smyslu § 3 byla zmocněna „rada ústředního národního výboru hlavního města Prahy v dohodě s kanceláří presidenta republiky“) a k přechodu vlastnictví některých nemovitostí na stát tak, že jako výsledek tohoto opatření byla celá chráněná oblast Pražského hradu ve státním vlastnictví.
Úkoly Kanceláře prezidenta republiky, pokud jde o sídlo prezidenta, byly vymezeny v § 2 tohoto vládního nařízení: „Objekty chráněné oblasti spravuje kancelář presidenta republiky, která též na území chráněné oblasti vykonává veškerou správu v oboru státní památková péče.“ Šlo o správu národního majetku, o jinou ani jít nemohlo, neboť jakákoli jiná správa by byla v rozporu s postavením Kanceláře prezidenta republiky daným tehdy ještě stále platným zák. č.654/1919Sb., a především i s tehdy platnou Ústavou. Působnost prezidenta republiky byla vymezena v § 74 Ústavy československé republiky publikované pod č. 150/1948 Sb. Vymezení této působnosti vylučovalo, stejně jako dnes, aby prezident vykonával prostřednictvím Kanceláře prezidenta republiky správu jiného než národního majetku, jenž tvoří sídlo prezidenta. Tato správa národního majetku byla a je respektována všemi orgány státu, když historicky došlo pouze ke změně terminologie a na místo „správa národního majetku“ je nyní používáno označení „právo hospodaření se státním majetkem“.
Stejný úkol, pokud jde o péči o sídlo prezidenta republiky, jako vládní nařízení č. 55/1954 Sb. ukládá Kanceláři prezidenta republiky i § 3 odst.1.zák. č.114/1993 Sb.: „Kancelář vykonává právo hospodaření k nemovitému majetku České republiky tvořícímu areál Pražského hradu, k zámku Lány a k ostatním nemovitostem tvořícím s nimi jeden funkční celek a pečuje o ně jako o sídlo prezidenta republiky; vykonává též právo hospodaření k movitým věcem, které souvisejí s těmito nemovitými věcmi historicky nebo funkčně anebo souvisejí s činností Kanceláře. Ustanovením tohoto odstavce nejsou dotčeny zvláštní zákony o úpravě vlastnických vztahů.“
I všechny předchozí zákony o Kanceláři prezidenta republiky (po zřízení chráněné oblasti Pražský hrad ve státním vlastnictví) obsahovaly i ustanovení týkající se nemovitostí Pražského Hradu, zák. č. 176/1968 Sb. § 1.odst.2, zák.č. 16/1976 Sb. §1 odst.2, zák.č.135/1991 Sb.§1 odst.3.
Veškeré výše citované zákony o kanceláři prezidenta republiky odpovídaly nejen samotnému textu vládního nařízení č. 55/1954 Sb., ale i všemu tomu, co se kolem něho dělo. Přechod vlastnictví na stát zdůvodnil poslanec – zpravodaj Ústavně právního výboru Červený před hlasováním Národního shromáždění dne 15.3.1955 takto: „Vlastnické poměry k nemovitostem Pražského Hradu jsou zatím nejednotné. V posledních letech byla sice již velká většina nemovitostí na Pražském Hradě zapsána v pozemkových knihách pro Československý stát, přesto však zůstává ještě 11 objektů, které jsou zapsány v pozemkových knihách na různé církevní orgány a instituce a 2 domy jsou dosud v soukromém vlastnictví občanů. Aby hradní celek mohl být jednotně a hospodárně spravován, chráněn a stavebně udržován, je třeba, aby všechny objekty na Hradě byly převedeny do státního socialistického vlastnictví a jednotně spravovány. Proto se vládním nařízením vytváří zvláštní chráněná oblast, jako úprava, vymykající se z rámce běžných opatření památkové péče a objekty této oblasti se prohlašují za národní majetek.“ Obdobně znělo i zdůvodnění poslance Homoly z Kulturního výboru i společná zpráva těchto dvou výborů na 5.schůzi Národního shromáždění. Na základě tohoto vládního nařízení pak Lidový soud civilní v Praze I svým usnesením ze dne 16.5.1956, čd. 4307-1317/56, povolil zápis vkladu práva vlastnického zmíněných nemovitostí pro Český stát.
Přes tyto skutečnosti se od Obvodního soudu pro Prahu 1 z odůvodnění jeho rozsudku dozvídáme„Soud nemá pochybnosti o tom, že veškeré zprávy byly předneseny tak, jak o nich svědčí zápisy. Přestože zpravodajové hovoří o nutnosti převést veškeré objekty na Hradě, čímž mínili i církevní objekty, do státního socialistického vlastnictví, pak samotné vládní nařízení neobsahuje žádné ustanovení, kterým by se nemovitosti v žalobě uvedené do státního socialistického vlastnictví převáděly. Rozhodující je text samotného vládního řízení, nikoliv důvodová zpráva. Zákonodárce měl možnost právním předpisem jednoznačně rozhodnout o znárodnění 11 objektů na Pražském hradě, které dle důvodové zprávy stát dosud nevlastnil, a vtělit tak do vládního řízení záměr uvedený v důvodové zprávě. Od roku 1945 do roku 1954 byla vydána řada zákonů o znárodnění či zestátnění a byly ustáleny i právní termíny a úprava procesu přechodu znárodňovaného majetku na stát. Nebylo tudíž legislativním problémem vydat právní normu, kterou by k znárodnění uvedených objektů došlo. Zákonodárce však tak neučinil, ač tak učinit mohl.“
Obvodní soud tedy hodnotí práci (nikoli vykládá zákon) zákonodárce a po padesáti letech činí „návod“, jak měl tehdy, ve zcela jiné jak zákonné, tak společenské situaci, příslušný zákonodárce postupovat. Přesto, že dle čl. 95 odst.1 Ústavy je soudce při rozhodování zákonem vázán a je oprávněn posoudit toliko soulad jiného právního předpisu se zákonem. Pouští se do retroaktivního hodnocení práce zákonodárce, posuzuje ji přesně v tom kontextu, ve kterém takovéto posuzování odmítl Ústavní soud ve svém usnesení Pl. ÚS 5/98 s tím, že retroaktivní posuzování právních norem přesahuje jeho pravomoc.
Obdobně se však chová i soud druhého stupně, když v rozporu s následným počínáním veškerých státních institucí po vydání vládního nařízení č. 55/1954 Sb. a jeho schválení Národním shromážděním, jak již bylo výše uvedeno, konstatuje na str.11 odůvodnění svého rozsudku: „Pokud žalovaný sledoval vl.nař. č 55/1954 Sb. záměr odejmout ve prospěch státu vlastnické právo ke sporným nemovitostem právním předchůdcům žalobců, bylo z jeho pohledu třeba to v právním předpisu přesně, což znamená přímo, otevřeně a jmenovitě uvést, což se však nestalo.“
Oba soudy nevzaly ani v nejmenším v úvahu, že přechod vlastnictví na stát nezpochybňoval nikdo, ani představitelé církve římskokatolické. Zápis ze dne 5.října 1957 o převzetí pozemku č.kat. 4 – chrámu sv.Víta a č.kat.5 – věž chrámu sv.Víta, zapsaných ve vložce č.2 poz. knihy pro kat. území Hradčany jako vlastnictví katolického metropolitního kostela u sv.Víta, Hradčany podepisovali za Československý stát – Kancelář presidenta republiky Ladislav Novák, vedoucí Kanceláře presidenta republiky a Václav Laštovka, vedoucí odboru pro vnitřní správu Kanceláře presidenta republiky a za Pražskou metropolitní kapitulu u sv.Víta Mons. Dr. Bohumil Opatrný, kapitulní děkan a Dr. Josef Kubík, prelát arcijáhen. V článku II. tohoto zápisu je uvedeno: 1/ Nemovitosti tj. pozemek č. kat. 4 – chrám sv. Víta a č. kat. 5 – věž chrámu sv. Víta přejímají se s právním účinkem od 16.prosince 1954, tj. ode dne účinnosti vládního nařízení č.55 Sb. o chráněné oblasti Pražského hradu. 2/ V knihovní vložce č. 2 pozemkové knihy pro kat. území Hradčany vlastnické právo bylo vloženo pro Československý stát – Kancelář presidenta republiky usnesením Lidového soudu civilního v Praze I., čj. Čd 4307-4317/56 ze dne 16.5.1956. 3/Náhrada za uvedené nemovitosti se neposkytuje.“
A lze citovat i z důvodové zprávy k zákonu č. 22/1958 Sb. o kulturních památkách, konkrétně k § 9 odst.2.: „Slovy“nakládat s památkou“ je míněna jen faktická disposice s předmětem, k převodu vlastnického práva lze přikročit jenom, nevystačí-li se s jiným opatřením. Pro ustanovení o tom, že se náhrada za podobných okolností při vyvlastnění neposkytuje, je obdoba již v ustanovení § 4 vl. nař. č.55/1954 Sb., o chráněné oblasti Pražského hradu.“ Tehdejší zákonodárce tedy v r. 1958 výslovně zopakoval, že vl. nař. č.55/1954 Sb. způsobilo přechod vlastnictví na stát; to má význam autentického výkladu platného práva podaného samotným zákonodárcem.
Snad nejhůře lze však pochopit, a ono to k pochopení příliš není, že soudy obou stupňů ignorovaly usnesení Ústavního soudu. Ústavní soud se totiž vládním nařízením č.55/1954 Sb. podrobně zabýval dlouho předtím, než byly oba rozsudky vyneseny. Rozhodoval o návrhu skupiny 44 poslanců na zrušení §14 zákona č.2/1954 Sb., o státním plánu rozvoje národního hospodářství republiky Československé na rok 1954, vládního nařízení č. 55/1954 Sb., o chráněné oblasti Pražského hradu a vyhlášky Ústředního národního výboru hlavního města Prahy č.27/1955 Sbírky nařízení, vyhlášek a instrukcí ÚNV hl.města Prahy, o vymezení chráněné oblasti Pražského hradu.
Ve svém usnesení ze dne 22.dubna 1999 Pl.ÚS 5/98, publikovaném ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu ve svazku 14, ročník 1999 – II.díl, pod č. usn. 32 na str.309 – 318, tento návrh odmítl. Z textu usnesení je zapotřebí upozornit především na otázku retroaktivity a vztahu restitučního a obecného zákonodárství na str.309 – 310:
„Právní úprava ústavního soudnictví v České republice stanoví právní účinky derogačních nálezů Ústavního soudu při kontrole norem ex nunc, a nikoli ex tunc (§ 70 a 71 zákona č. 182/1993 Sb.). Smyslem takto koncipovaného ústavního soudnictví je zabránit vzniku možných protiústavních právních následků v případech, kdy posuzovaný právní předpis alespoň hypoteticky předpokládá do budoucna vznik právní skutečnosti, jež by takovou protiústavnost mohla vytvořit.
V právní praxi však existuje skupina právních norem, k jejichž naplnění dochází v jednom okamžiku (např. § 871 odst. 1 občanského zákoníku, v platném znění, jenž transformoval právo osobního užívání bytů na nájem), přičemž u nich ani hypoteticky již v budoucnu nemůže vzniknout právní skutečnost, jež by vyvolala právní normou předvídané následky. Posuzování takovýchto případů, jež je svojí povahou posuzováním retroaktivním, přesahuje pravomoc Ústavního soudu a plně náleží, s vědomím ústavních omezení, do pravomoci demokratického zákonodárce. Z uvedeného důvodu i veškeré restituční zákonodárství, s jeho nezbytnými retroaktivními komponenty, bylo uskutečněno demokratickým zákonodárcem, a nikoli Ústavním soudem.“
Dále pak konkrétně u vládního nařízení č.55/1954 Sb. na vztah moci zákonodárné a soudní a na potvrzení Ústavním soudem vzniku státního vlastnictví na základě tohoto vládního nařízení, str.313:
„Uvedená obecná konstatování plně dopadají na posuzování ústavnosti napadeného vládního nařízení č. 55/1954 Sb., jež došlo realizace v jednom okamžiku a na jehož základě v budoucnu, a to ani hypoteticky, již nemohou vzniknout právní skutečnosti, jež by založily nové právní následky. Odůvodněnost další existence státního vlastnictví k dotčeným nemovitostem, jež uvedené vládní nařízení založilo, je proto věcí posouzení demokratického zákonodárce.“
Co k tomu dodat? Kancelář prezidenta republiky se ocitla v neřešitelné situaci, pokud chtěla dostát svým povinnostem.
Na jedné straně zde byly dva pravomocné rozsudky dvou obecných soudů, které rozhodly o žalobě podle § 80 písm.c) o.s.ř. a dle právní teorie i praxe tím vytvořily pravomocný základ pro právní vztahy účastníky sporu.
Na straně druhé Kanceláři prezidenta republiky byl dvěma zákonnými předpisy uložen pravý opak toho, než o čem hovoří oba rozsudky. Dle vládního nařízení č. 55/1954 Sb. měla spravovat a dle zák. č. 114/1993 Sb. hospodařit s nemovitostmi, uvedenými v obou rozsudcích, jako se státními, ale oba rozsudky tvrdily, že je zde od státu odlišný, soukromý vlastník.
Pokud bychom chtěli dojít k závěru, že oba rozsudky obecných soudů byly vyneseny v rámci jejich pravomoci a jsou právně závazné, pak nepochybně Kancelář prezidenta republiky více jak padesát let vykonávala a vykonává i nadále správu soukromého majetku jako majetku národního a po změně terminologie právo hospodaření k soukromému majetku jako k majetku státnímu. Takovéto ustanovení zákona, jež nařizuje časově neomezený a bez náhrady činěný zásah do soukromého vlastnictví, by bylo nepochybně v rozporu jak s čl.11 odst.1 Listiny tak s čl.16 odst.2 Listiny.
Při takovémto výkladu je však právně nemožné vysvětlit dopady těchto rozsudků na platné vládní nařízení č. 55/1954 Sb. Znamená to ve vztahu k čl . 95 odst.1 Ústavy, že do rozsahu pravomoci obecných soudů přísluší retroaktivně svými rozsudky „rušit“ účinnost právního předpisu a to v síle zákona, posuzovat práci a možnosti zákonodárného sboru při výkonu moci zákonodárné? Otázkou však i zůstává, brali-li bychom oba rozsudky smrtelně vážně, jak ve vztahu k čl. 11 Listiny určit odpovědnost za více jak padesátileté čerpání prostředků ze státního rozpočtu do soukromého majetku.
Nešlo argumentovat jinak a advokát státu tak učinil, než že oba soudy se nepřípustným způsobem pokusily zasáhnout do oblasti moci zákonodárné, do oblasti, ve které nemají žádnou pravomoc. To znamenalo popření demokratické dělby moci na moc zákonodárnou, soudní a výkonnou.
Ostatně i Ústavní soud konstatoval ve stanovisku pléna ÚS ze dne 1.listopadu 2005, publikovaném ve sbírce zákonů pod č.13/2006 Sb totéž:
„Ústavní soud dodává, že dle jeho názoru se část osob činných v legislativním procesu domnívá, že přijetím zákona č. 298/1990 Sb. nedošlo ke konečnému řešení zmírnění majetkových křivd způsobených církvím a církevním právnickým osobám. Ústavní soud má za to, že je pouze věcí zákonodárce, jak dořeší zmiňované vztahy přijetím dalšího zákona. Kasuistické řešení této otázky formou jednotlivých soudních rozhodnutí v konkrétních případech by bylo natolik aktivistickým řešením, že by ve svých důsledcích vedlo k tomu, že by moc soudní převzala aktivitu, která jinak v rámci dělby moci přísluší pouze moci zákonodárné.“
V Brandýse nad Labem 9. dubna 2007