aneb Tři desítky největších justičních hříchů (1)
Na první pohled je všechno v pořádku. Počet tabulkových míst pro soudce je naplněn do posledního místečka, ročně je skončeno milion věcí, každý soudce má svůj stůl a počítač, datové schránky pod vlivem elektronických podání nezkolabovaly. V pravidelných intervalech ministr spravedlnosti slavnostně otevírá novou soudní budovu a moderní věznici. Soudy soudí, obžalovaní jsou postaveni před soud, ze statistik vyplývá, že lhůty k vyřízení jednotlivých věcí se zkracují.
Všechno tedy funguje. To jen média s pravidelností sobě vlastní informují o zbloudilém soudci, který řídil podnapilý, jednal v rozporu s etickými kodexy nebo nespěchal s vynesením rozsudku. Jistě, i takové věci se dějí, nicméně z pohledu médií je sice justice pravidelně na předních stránkách celostátních listů, tematicky však jde jen o personální otázky či excesy, které se přirozeně občas objeví, obzvláště zaměstnává-li justice přes 30.000 lidí. K bulvárním titulkům by stačila trocha matematiky a statisticky, abychom zjistili, že v tak velkém kontrolním vzorku jsou zcela jistě zastoupeni lidé všeho druhu, tedy lidé výjimeční, skvělí, výborní, průměrní, podprůměrní, kazisvěti, alkoholici, násilníci i podvodníci.
Na justici můžeme pohlížet různýma očima, málokterý je však objektivní. Po pětadvaceti letech aktivní činnosti uvnitř justice, třech letech v čele Justiční akademie a čtrnácti měsících ve funkci ministryně spravedlnosti se na dalších řádcích zamýšlím nad problematickými okruhy a otázkami, které stojí před justicí a jež by v době lépe bližší než vzdálenější měly být řešeny.
Níže popsaných hříchů justice jsem našla třicet a některé v sobě skrývají mnohé další. Zajisté mi lze vytýkat pohled subjektivní, i odpovědnost za stav, který vytýkám. Většinu hříchů lze těžko poměřovat – některé jsou drobné a jiné zásadní. Některé řešitelné jednoduše, jiné takřka bez řešení. Nemohu se přitom vyhnout souvislostem politickým a mediálním, už jen proto, že každým uplynulým rokem mají politika a sdělovací prostředky na justici stále větší zničující vliv.
Pojďme se tedy podívat, v čem spatřuji hlavní problém. A je-li názor čtenářů jiný, budu jen ráda za diskusi, kterou vyvolám:
Deset hlavních hříchů:
1) Chybějící dlouhodobá koncepce, na které bychom se shodli napříč politickým spektrem. Justice by měla fungovat bez ohledu na volební program politické strany, která právě vyhrála volby. Není totiž pochyb o tom, že na dění v soudní síni, rozhodování sporů a odsuzování pachatelů trestných činů by volební výsledky ani personální obsazení politických či výkonných postů nemělo mít vliv. Za této situace by se příslušní představitelé měli shodnout na budoucí koncepci i základním směřování justice.
2) Časté střídání ministrů má ve spojení s předchozím nedostatkem na justici zničující vliv. Průměrná doba výkonu funkce ministra spravedlnosti činí 18 měsíců a bez koncepce způsobuje, že každý ministr otočí kormidlem justice na jinou stranu.
Počátek 21. století totiž poprvé přinesl do naší politické kultury novinku, v justici dříve nevídanou – nový ministr se snaží co nejvíce očernit práci svého předchůdce bez ohledu na jeho příslušnost či nepříslušnost k politické straně, přičemž běžnými nástroji jsou personální čistky, rušení rozhodnutí předchozího ministra bez ohledu na jejich obsah a v případě potřeby výroba dehonestujících kauz.
3) Časový paradox je dalším prvkem komplikujícím situaci. Justice je konzervativní systém, přijímající každou změnu velmi pomalu. Změny vyžadují důkladné načasování, sladění všech kroků, zaškolení personálu a zkušební provoz. Jednou ze specialit justice je důsledek většiny legislativních změn: nová a stará právní úprava fungují vedle sebe, téměř nikdy nelze stanovit přelomové datum, od kterého „bude vše jinak“. Bez ohledu na formulaci přechodných ustanovení soudy a soudci ještě po desetiletí od přijetí změny musí znát původní předpisy a jako první krok při rozhodování věcí posuzovat a rozhodovat, zda se použije stará nebo nová právní úprava. Výjimkou nejsou složité a právní pře s větším množstvím účastníků a překrýváním přechodných ustanovení či dob účinnosti. Totéž platí i pro elektronické systémy, rejstříky u soudů, návaznost soustavy státního zastupitelství na soudy apod.
Naopak vědomí vlastního jepičího života nutí ministra k okamžitým a nepromyšleným změnám, prohlášením a rozhodnutím, velikášským plánům a proklamacím do budoucna, i unáhleným slibům podléhajícím proměnlivým náladám vrtkavého veřejného mínění.
4) Politický nebo odborný ministr? Toto dilema bez možnosti kompromisu způsobuje, že politickému ministrovi chybí odborné znalosti a odbornému ministrovi politická podpora. Krátká doba, která uplynula od „sametové revoluce“, s chybějící kvalitní přípravou kariérních politiků téměř vylučuje existenci profesionálního ministra, který by nadřazoval veřejné blaho zájmům vlastním či zájmům stranickým.
Mnohé kroky politických ministrů jsou tak vedeny jen snahou o větší popularitu či vyrovnání osobních účtů.
5) Finance a rozpočtové otázky dokreslují výše uvedené nedostatky. Snižování rozpočtu v důsledku ekonomické situace vede k unáhleným škrtům, což má negativní vliv na systém fungování justice. Naopak chybějící koncepce způsobuje nulovou možnost plánování několik let dopředu a neexistence koncepce vylučuje závazek státu finančně krýt budoucí investice. Finanční paradoxy potvrzuje rozšiřování důvodů pro osvobození od soudních poplatků na jedné straně a zdražování soudního procesu na straně druhé. V souvislosti s finanční otázkou základní důležitosti poprvé zmíním dlouhodobé statistiky, které jsem nechala zpracovat v době mého působení na ministerstvu. Z nich je zřejmý neustálý nárůst soudní agendy. Zohledníme-li klesající rozpočet kapitoly justice, lze zjednodušeně říci, že „zpracování“ průměrného soudního sporu je stále levnější. V roce mého ministerského působení činil náklad na jeden soudní spor 2 000 Kč, průměrná výše soudního poplatku se však pohybovala ve výši čtvrtiny této částky. Tendence, v níž pochopitelně pokračujeme, není realizovatelná dlouhodobě, bez ohledu na mírné zvýšení soudních poplatků, k němuž dochází od 1.9.2011.
Finanční propad je bohužel zvyšován rostoucími náhradami škod, státem vyplácenými poškozeným z titulu nezákonného rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu. Objem náhrad každoročně roste a zvyšuje se spolu s rostoucím tlakem veřejného mínění na kriminalizaci jednání. Odškodnění se pohybuje v řádu statisíců korun v každém jednotlivém případě a tato tendence bude narůstat s rozšířením odškodnění i o nemajetkovou újmu. Další a vyšší náhrady stát zaplatí po rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva.
K finančním otázkám je třeba dodat následující: justice nežije ve vzduchoprázdnu ani na izolované planetě. Je součástí celospolečenského dění. Za této situace se zdá logické, pokud se snižují jiné veřejné rozpočty a okolním hřištěm zmítají ekonomické krize, že se důsledek společenské situace promítne také v justici. Podobně netřeba pochybovat o tom, že i v justici se šetřit dá, ať už ministři, kteří ji momentálně vedou, bojují o výši svého měšce sebevíc. Soudní agendy se dají samozřejmě provozovat i za řádově nižší částky. Záleží ovšem na prioritách, které si společnost určí. Pokud se bude rozpočet justice dále snižovat, pak je třeba hlasitě veřejnosti říci, že je vyloučeno její fungování stávajícím, ba lepším způsobem. Naopak rozumnou cestou by bylo snížení práv, zmenšení počtu institutů, opravných prostředků či stádií soudního rozhodování.
6) Legislativa množící se geometrickou řadou – množství právních předpisů vylučuje jejich orientační znalost, což platí i o specializovaných odvětvích. Ačkoli tvorba práva je sofistikovaný proces, jehož jsou ve skutečnosti na kvalitní úrovni schopni jen vybraní jedinci vyškoleni mnohaletou praxí, vznikají dnes právní normy libovolně, unáhleně, nesystémově a jako úplatek médiím. Rychlost, v níž přichází zákony na svět, způsobuje jejich absolutní kazovou, což vyvolává nezbytnost okamžitých novel, taktéž obsahujících chyby.
Prastaré výkladové pravidlo nazvané úmysl zákonodárce působí za současné situace téměř úsměvně. Bez ohledu na líbivě vypadající odstavce v důvodových zprávách je dnes nezjistitelný či nepochopitelný, k čemuž přispívá politikaření při schvalování právních předpisů v podobě „vy nám podpoříte náš zákon a my vám váš“, modifikovaný občas úhlem „návrh nepodpoříme, bez ohledu na jeho kvality či potřebnost, protože ho předložila vaše strana“.
Za situace, kdy v zemi platí 15 000 předpisů a 1,5 milionů příkazů a nařízení, zní také dodržování zásady, podle níž neznalost zákona neomlouvá, poněkud ironicky. Netrpělivě čekám, kdy se problémem bude zabývat Ústavní soud.
7) Neustálé novelizace vylučují schopnost základní orientace a mnohé případy jsou postaveny jen na rozporu jednotlivých předpisů mezi sebou navzájem. Původní požadavky přehlednosti, jasnosti, jednoduchosti a srozumitelnosti zákona není pro běžného občana už dávno nesplnitelný. Autoři dnes předkládaných právních předpisů jdou opačnou cestou – rostoucí šroubovanosti textu, mnohoslovnosti, upovídanosti a nepřehlednosti. Trend způsobuje, že i právníci se v právních normách orientují značně obtížně. Dlouhá souvětí s mnoha vedlejšími větami a negativním vymezením klade neobyčejné nároky na výklad právního předpisu a způsobuje obtíže při aplikaci.
Potvrzením výše uvedeného je současný úmysl ministerstva spravedlnosti zřídit pro nový občanský zákoník zvláštní výkladovou komisi, na kterou by se mohli občané i právníci obracet se žádostmi o podrobnější vysvětlení. Je nejspíš nadbytečné dodávat, že jediným subjektem oprávněným vykládat právo je soud. Bohužel negativním důsledkem výše uvedeného je nízká očekávatelnost a praktický nulový výchovný vliv soudních rozhodnutí.
Podobně nepříznivý efekt má tendence upouštět od obecnosti právních norem a doplňovat stále konkrétnější ustanovení a specializované skutkové podstaty do jednotlivých zákoníků a řádů. Tak například nestačí, že podvodné jednání je obyčejným podvodem – potřebujeme úvěrový či daňový podvod. Předpisy postupem času ztrácejí svou obecnou působnost jako základní rys (a požadavek) právní normy.
8) Formalizace je dalším hříchem násobícím hříchy předešlé. Čím větší množství právní regulace, tím více trváme na formální stránce vztahů, tím jednodušší je posuzovat jednání podle formy. Přebujelost právního řádu spolu s formalizací vede k tomu, že se obsahová stránka dostává do pozadí. Trvání na formalitách naopak šroubuje formalizaci do závratných výšek, obzvláště když novela příslušného předpisu potvrdí nutnost dodržování formálního znaku.
Tento trend má deprimující vliv na rozhodování soudců, vybavených zdravým rozumem, kteří by jej rádi aplikovali v rozhodovací činnosti.
9) Rozšiřování práv účastníků je zaklínadlo libě znějící uším veřejnosti, které však ve skutečnosti zpomaluje průchodnost justice. Ve filozofické rovině lze diskutovat o vyrovnanosti systému, v němž má každý práva (na styk s dětmi, rovné zacházení či na informace), ale téměř žádné povinnosti a nulovou odpovědnost. V rovině právní je otázkou, nakolik je nezbytné rozmnožovat katalog práv nabízených například soudními řády. Pokud stanovíme pro část těchto práv jako nezbytnost soudní rozhodnutí, proti němuž je přípustný opravný prostředek, těžko se lze divit druhé straně, v jejímž zájmu je prodloužení řízení, když opravný prostředek podá.
Otázkou také je, proč rozšiřovat základní práva o nedůležité, leč dobře mediálně prodejné zbytečnosti v situace, kdy v systému bolestně chybějí finanční prostředky na krytí základních procesů.
10) Neřešený nárůst počtu soudních nápadů – počet nových soudních případů neustále roste. Podle posledních údajů se za posledních pět let zvýšil počet žalob a podání o třetinu, zatímco počet soudců vzrostl pouze o 15%. V některých regionech a oblastech dochází k násobnému nárůstu agendy, k čemuž přispěly mj. hromadné žaloby, elektronické platební rozkazy či problematika předlužení. Také v této oblasti absentuje jakékoli koncepční řešení, ačkoli není možné řešit zásadní nárůst činnosti bez finančních i personálních dotací, aniž bychom se připravovali na zhroucení celého systému.
Ze signálů, které zevnitř justice dostávám, vím, že dnes je situaci naprosto hraniční a nárůst agendy neustává. Zejména okresní soud jsou zcela přetíženy, a bude-li tento trend pokračovat, hrozí kolaps a naprosté zablokování průchodnosti justice.
Článek vyšel ve Sborníku Ústavu státu a práva č. 3/2011 věnovaném Organizaci soudnictví v ČR.