Není hlupákem ten, kdo se dopustí chyb, ale ten, kdo je opakuje. Jaký závěr lze udělat z toho, že na některé nepravosti v nakládání se státním majetkem opakovaně upozorňuje Nejvyšší kontrolní úřad (NKÚ), ale náprava žádná? Že by v tom byl záměr? Posílit pravomoci NKÚ chtějí všechny politické strany, ale jak ukazuje praxe, omezená kontrola jim v podstatě vyhovuje.
Fungování Nejvyššího kontrolního úřadu upravuje ústava. Dle ní nesmí exekutiva zasahovat do plánování ani výkonu kontroly. To znamená, že politici nemohou nijak ovlivňovat to, do kterého z resortů kontroloři zavítají. Zákon hovoří o tom, že NKÚ kontroluje a prověřuje zejména hospodaření se státním majetkem a s finančními prostředky vybíranými na základě zákona ve prospěch právnických osob. To zahrnuje například zdravotní a sociální pojištění. NKÚ dále prověřuje plnění příjmových a výdajových položek státního rozpočtu a hospodaření s prostředky poskytnutými České republice ze zahraničí a kontroluje hospodaření České národní banky, konkrétně výdaje na pořízení majetku a výdaje na provoz. Kontrolorům zaručuje ústava přiměřenou finanční nezávislost. NKÚ má svoji rozpočtovou kapitolu státního rozpočtu.
Politický obchod
Politici nemohou ovlivňovat kontroly, mají ale zásadní vliv na to, kdo úřad vede. Prezidenta a viceprezidenta NKÚ jmenuje prezident republiky na návrh sněmovny. Jejich funkční období je devítileté. Přidělení prezidentského křesla v NKÚ tak řídí politici. Funkci současnému prezidentovi NKÚ Františku Dohnalovi zajistili v roce 2005 lidovci, kteří ho na druhý pokus do funkce prosadili. Lidovci tehdy přišli o svého člověka Josefa Bednáře v čele antimonopolního úřadu, kam ČSSD dosadila Martina Pecinu, současného ministra vnitra. Místo v NKÚ tak mělo být pro KDU-ČSL kompenzací. Již dnes se objevují spekulace o tom, že kdyby kvůli kauze spojené s Dohnalem musel post opustit dříve, o jeho místo by se ucházely ČSSD s ODS. Tedy rozhodně se nepočítá s tím, že by byl vypsán regulérní tendr, ve kterém by roli nehrála politika.
Kontrolní činnost řídí a kontrolní závěry vypracovávají členové NKÚ. Ti jsou na návrh prezidenta NKÚ voleni sněmovnou. Jejich funkční období trvá nepřetržitě do šedesáti pěti let věku. Funkce jim tedy zaručuje slušný příjem až do penze. „Takováto úprava je naprosto výjimečná, nikoli věkovým omezením, ale třemi na sobě nezávislými faktory,“ tvrdí Radka Burketová, tisková mluvčí NKÚ. Prvním z nich je sama existence členů, kteří tvoří jakýsi kolektivní orgán zasahující do kontroly. Druhý je způsob jejich výběru a na ně kladené požadavky. Třetím je pak otázka jejich povinnosti a odpovědnosti. „Kombinace kolegiálního orgánu, jehož členové jsou vybíráni politickým orgánem, jmenováni prakticky doživotně, bez speciálních požadavků na jejich kvalifikaci, bez konkrétních vymahatelných povinností a prakticky bez jasné odpovědnosti, je nejenom v EU jedinečná,“ domnívá se Burketová. Poslanec Libor Ježek (ODS), místopředseda kontrolního výboru, tvrdí, že lidé, kteří řídí kontroly, musejí být nezávislí a nesmějí být pod tlakem, že je může někdo odvolat. „Je to obdobné v celé Evropské unii, jednotlivé kontrolní orgány se liší organizací a pravomocemi,“ dodává Ježek.
NKÚ každoročně provede třicet až čtyřicet kontrolních akcí. V loňském roce úřad dokončil 36 kontrol. K nejzávažnějším prohřeškům, na které upozornil, patří mimo jiné výstavba Justičního paláce v Brně. Dle NKÚ nekoncepční a nedůsledný dohled ministerstva spravedlnosti vyústil v prodražení investice. Kontroloři loni přišli také na pochybení České pošty, a to při pořizování, rekonstrukcích a opravách nemovitého majetku. Nelibost kontrolorů vyvolalo i schválení projektu partnerství veřejného a soukromého sektoru na výstavbu justičního areálu v Ústí nad Labem. Zadavatelé prý vycházeli z neobjektivních informací, zejména výpočtu výhodnosti projektu. NKÚ poukázal na systémové nedostatky v řízení projektu implementace outsourcingu resortu ministerstva obrany. Ke kritizovaným patří i ministerstvo práce a sociálních věcí. NKÚ podal loni tři trestní oznámení, mezi nimiž figuruje i kauza Justičního areálu v Brně. Žádné soudní řízení zatím nebylo skončeno.
Nic nového
Na některé záležitosti upozorňuje NKÚ opakovaně. Pro nikoho tak není kritika novinkou. Peníze z rozpočtu se vynakládají neúčelně, nehospodárně a neefektivně. „Problém je založen již v současném systému rozpočtování, kdy specifické ukazatele ani průřezové ukazatele v jednotlivých rozpočtových kapitolách nejsou v převážné většině konstruovány jako výkonové cíle, a proto není možné následně porovnat skutečně dosažené výsledky se zamýšlenými cíli,“ píše se ve výroční zprávě NKÚ za loňský rok. Kontroloři upozorňují na dlouhodobé problémy ve struktuře a v plnění veřejných rozpočtů, jako jsou vysoký podíl mandatorních výdajů, nadhodnocování odhadu příjmů z EU a nedostatky v systému čerpání zdrojů z EU, rizikové zapojování peněz z privatizace do financování státních fondů… Tím výčet chyb, které jdou na vrub státním institucím, rozhodně nekončí. NKÚ poukazuje i na růst zadlužení některých státních fondů. Mezi největší hříšníky z tohoto pohledu patří Státní zemědělský intervenční fond a Státní fond životního prostředí.
Je jasné, že pochybení nestačí pouze odhalovat, ale nezbytná je rovněž jejich náprava. A to je slabší místo. NKÚ totiž nemůže udělovat pokuty, na rozdíl třeba od antimonopolního úřadu. Omezena je také skupina subjektů, které se kontroly mají obávat. Jejich prověření zákon neumožňuje. Mimo dohled NKÚ tak stojí například kraje. „V době, kdy úřad vznikal, kraje nebyly. Situace se vyvíjela, ale legislativa NKÚ na ni nereagovala,“ vysvětluje Ježek. Krajské úřady dnes kontrolují pouze externí auditoři, které si vybírají úřady samy.
Snadné drancování
Politici o nedostatcích vědí, náprava ale nepřichází žádná. „Pokud vím, jsme jediní v EU, kde nejvyšší kontrolní instituce kontroluje pouze státní majetek, nikoli majetek veřejný. To není v souladu ani se základní mezinárodní normou, takzvanou Limskou deklarací, která tvoří jakýsi standard pro nejvyšší kontrolní instituce,“ tvrdí Burketová. Zástupci NKÚ potvrzují, že existuje řada procedurálních nedostatků v kontrolním systému. „Od technických omezení při získávání informací po způsob projednávání a publikování kontrolních zjištění,“ upřesňuje Burketová s tím, že například technická novela byla opakovaně slibována členy kontrolního výboru, ale nikdy nebyla ani samotným výborem projednána.
To, že něco měnit na pravomocích a fungování NKÚ není dnes pro sněmovnu prioritou, potvrzuje poslanec Libor Ježek. Přiznává, že omezená činnost NKÚ není chybou orgánu. „Mnoho let byly závěry NKÚ přehlíženy, byly projednávány jen na podvýboru,“ tvrdí Ježek. To se zlepšilo. Rozprava se posunula na kontrolní výbor, se závěry se seznamuje vláda. Na plénum sněmovny se ale nedostanou. „Pro poslaneckou sněmovnu je využitelnost kontrolních závěrů nulová. Je jasné, že je nutné změnit způsob provádění kontroly a zaměřit se na výkonnostní audit,“ domnívá se Ježek. To se prý logicky nelíbí jednotlivým rezortům. Byly by totiž pod důslednějším dohledem. „Správně by se měl dát závěrům NKÚ větší prostor při projednávání státního rozpočtu. Dnes to ale funguje tak, že i přes opakované zjištění se chyby stále opakují. Úřad konstatuje, že se vynaložily neefektivně prostředky, ale nic se nestane,“ říká Ježek. K potřebným změnám chybí politická podpora. „Poslanci nechtějí efektivní kontrolu. Proto procházejí předražené veřejné zakázky. Politici se soustředí na rabování státního rozpočtu a nejhorší by pro ně byla účinná kontrola,“ kritizuje vlastní řady Ježek.
Pověst a postavení NKÚ v poslední době oslabila kauza prezidenta úřadu Františka Dohnala, který čelí kárné žalobě. Svůj podíl viny na situaci mají také politici. Být pod větší kontrolou pro ně není atraktivní.
Týdeník EURO 38/2009