aneb Schválení Lisabonské smlouvy vyžaduje změnu Ústavy
Pan Jiří Chýla ve svém středečním článku Na Lisabon uveřejněném na Neviditelném psu opět rozvířil debatu na téma výroku nálezu Ústavního soudu. Možná by bylo na čase uvést vše na pravou míru. Tak tedy:
I.
Ústava říká:
"(2) Ústavní soud dále rozhoduje o souladu mezinárodní smlouvy podle čl. 10a a čl. 49 s ústavním pořádkem, a to před její ratifikací. Do rozhodnutí Ústavního soudu nemůže být smlouva ratifikována." (čl. 88 Ústavy)
Ústavní soud řekl:
"Lisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství
* v článcích 2 odst. 1 (dříve 2a odst. 1), 4 odst. 2 (dříve 2c), 352 odst. 1 (dříve 308 odst. 1), 83 (dříve 69b odst. 1) a 216 (dříve 188l) obsažených ve Smlouvě o fungování Evropské unie,
* v článcích 2 (dříve 1a), 7 a 48 odst. 6 a 7 obsažených ve Smlouvě o Evropské unii,
* a Listina základních práv Evropské unie
nejsou v rozporu s ústavním pořádkem." (nález Ústavního soudu č. 446/2008 Sb.)
Laik si řekne: "Tady něco nehraje, to bije do očí …" Laik ale se svým názorem ostrouhá, protože sice uvažuje logicky, ale řeč zde není o logice, ale o českém právu ...
Zákon o Ústavním soudu totiž říká:
"(2) Dojde-li Ústavní soud po provedeném řízení k závěru, že mezinárodní smlouva není v rozporu s ústavním pořádkem, rozhodne nálezem, že ratifikace mezinárodní smlouvy není v rozporu s ústavním pořádkem."
(§ 71e odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.)
Ústavní soud je v tom tedy tentokrát nevinně, protože zákon o Ústavním soudu je jediný zákon, kterým je Ústavní soud vázán a jehož žádné ustanovení nemůže zrušit pro jeho případnou protiústavnost. Causa finita.
II.
Causa finita, ptát se však můžeme:
Je to opravdu totéž, být s něčím v souladu a nebýt s tím v rozporu?
Tvrdím, že nikoli, a hned vysvětlím proč:
Každý právní řád (bulharské právo, české právo, právo státu New Jersey, mezinárodní právo, evropské právo, atd.) rozděluje jakékoli možné chování osob a jakýkoli možný stav věci na tři skupiny: Něco je buď dovoleno (to je základní stav, bod nula, protože nebýt práva, bylo by dovoleno všechno i bez něj) - nebo nějak omezeno: přikázáno či zakázáno. Jestliže každý právní řád pamatuje na všechno, pak se předmět zájmu všech právních řádů musí překrývat. Beze zbytku. Logicky.
Vezměme si jako příklad třeba pěstování pampelišek.
Právní řád A říká: Nikdo nesmí pěstovat pampelišky. (zákaz)
Právní řád B říká: Každý smí pěstovat pampelišky. (dovolení)
A právní řád C říká: Každý je povinen pěstovat pampelišky. (příkaz)
A teď se ptejme:
Pokud jde o pěstování pampelišek, jsou právní řády A a B v rozporu?
Odpověď zní:
Ne, nejsou v rozporu, protože když nebudu pěstovat pampelišky, budu jednat v souladu s právním řádem A i B a všichni budou spokojeni.
Ptejme se dál:
Pokud jde o pěstování pampelišek, jsou právní řády A a B v souladu?
Odpověď zní:
Ne, nejsou v souladu, protože jeden mi pěstování pampelišek zakazuje a druhý dovoluje.
Podobně jsou na tom právní řády B a C: Jeden mi pěstování pampelišek dovoluje, druhý zakazuje, když se zařídím podle C, neporuším tím ani B. Až teprve budeme-li se zabývat vztahem právních řádů A a C, zjistíme, že jsme nahraní: Jeden nám pěstování pampelišek přikazuje, druhý zakazuje, a i když se rozkrájíme, vždy jeden z nich porušíme.
Můžeme uzavřít:
Nejsou-li spolu dva právní řády v rozporu, neznamená to ještě, že jsou v souladu.
Zda si toto uvědomil i zákonodárce, když v roce 2001 formuloval tzv. euronovelu Ústavy a následně i odpovídající novelu zákona o Ústavním soudu, se můžeme jen domýšlet. Předmětem debat v Parlamentu toto vůbec nebylo. Vláda jako předkladatelka návrhu si to neuvědomila určitě, protože jí sepsaná důvodová zpráva k tomu říká pouze tolik:
"K § 71e:
Přestože v rámci preventivní kontroly mezinárodních smluv podle nového znění čl. 49 a navrhovaného čl. 10a Ústavy půjde především o posouzení ústavním orgánem ochrany ústavnosti ve smyslu čl. 83, a nikoli o rozhodnutí o platném právu, navrhuje se, aby rozhodnutí Ústavního soudu mělo podobu nálezu. To odpovídá § 54 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a současně čl. 89 Ústavy. Nález zjedná stav věci rozhodnuté ve smyslu § 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Důsledkem vyhlášení nálezu bude ve smyslu čl. 89 odst. 3 Ústavy právní překážka ratifikace takové smlouvy nebo přistoupení k takové smlouvě. Protože tyto smlouvy zůstanou nadále součástí mezinárodního práva, nebude možné tuto překážku odstranit tím, že by taková smlouva byla schválena kvalifikovanou většinou potřebnou ke schválení ústavního zákona. V širším smyslu to bude znamenat, že s touto smlouvou nebude moci vyslovit souhlas Parlament dříve, než provede potřebné změny v ústavním pořádku České republiky. To vyplývá i z navrhovaného znění čl. 49 Ústavy, podle kterého se tyto smlouvy schvalují jako návrhy zákonů. Bude proto věcí příslušné sněmovny, zda projednání návrhu takové mezinárodní smlouvy odročí podle § 63 odst. 1 bod 1 a § 108 odst. 6 in fine zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, nebo zda návrh na vyslovení souhlasu s takovou smlouvou zamítne."
III.
A nyní se nabízí ještě jedna otázka:
Neplatí to náhodou i pro Lisabonskou smlouvu, že sice není v rozporu s českým ústavním pořádkem, ale současně s ním není ani tak docela v souladu?
Ano, náhodou to platí i pro Lisabonskou smlouvu, Ústavní soud se o tom ve svém nálezu dokonce i zmínil.
Vysvětlím: Senát namítal i to, že Lisabonská smlouva obsahuje ustanovení o tzv. zjednodušeném postupu přijímání změn Smlouvy o EU a Smlouvy o fungování EU (ta se zatím jmenuje Smlouva o založení ES, Lisabonská smlouva ji ale takhle pěkně přejmenovává a hezky tak ilustruje, že ES byla o něčem úplně jiném, než o čem se snaží být EU). Stručně řečeno, zatímco normálně se mezinárodní smlouvu nejdříve exekutiva sjedná, sjednání se stvrdí podpisem, následně se sjednaná smlouva předloží Parlamentu a ten dá (anebo taky ne) prezidentu republiky souhlas k ratifikaci - alespoň podle naší Ústavy - změny Lisabonské smlouvy samotné by příště mohla v některých případech schvalovat sama Rada EU. Radu EU představují zástupci exekutiv, zákonodárce by tedy z procesu zcela vypadl. Což je nemilé, takové nedemokratické, že?
Ústavní soud se s tím však vypořádal mazaně: řekl, že toto není problém Lisabonské smlouvy, protože ta přeci nezakazuje tzv. vázaný mandát, tedy aby se vláda nejdříve zeptala Parlamentu a prezidenta, na co všechno smí v Radě EU kývnout a na co nikoli. Tím by byl nahrazen institut parlamentního souhlasu k ratifikaci, zmíněný v čl. 49 Ústavy, i institut samotné ratifikace prezidentem republiky, zmíněný v čl. 63 Ústavy. To, že naše Ústava nezná proceduru, jak by Parlament a prezident mohli předem vládu zavázat a zná jen následný souhlas, to podle Ústavního soudu není problém Lisabonské smlouvy, ale české Ústavy. Lisabonská smlouva nám nebrání takovou proceduru zavést.
Podobně se Ústavní soud vyjádřil k možnosti používání tzv. žlutých, oranžových a červených karet. To je způsob, kterým se národní parlamenty mohou negativně vyjadřovat k budoucí evropské legislativě, ale naše Ústava a zákony opět neznají proceduru, jak ony karty rozdávat v praxi.
V obou těchto případech tedy Ústavní soud jinými slovy řekl, že Lisabonská smlouva nám něco dovoluje, ale naše vlastní předpisy nám brání tohoto dovolení využít (viz zejména body 153, 165 a 167 nálezu).
Čili Lisabonská smlouva sice není v rozporu s naší Ústavou, ale není s ní ani v souladu. Mají-li platit ony důvody, proč Ústavní soud neodmítl Lisabonskou smlouvu jako protiústavní, máme-li mít možnost plně využívat možnosti práva veta dané nám Lisabonskou smlouvou, pak musíme nejdřív doplnit nejen jednací řády obou parlamentních komor, ale i Ústavu samotnou.