Ústavní soud se může vyjadřovat pouze negativně, asi jako nespokojená žena. Oproti ní nemůže ani volit časování své nevrlosti, ale musí čekat, až ho dotčený osloví. Je málo pravděpodobné, že by volby proběhly v plánovaném říjnovém termínu.

==============

Ústavní soud svým usnesením Pl. ÚS 24/09 předběžně odložil výkon rozhodnutí prezidenta republiky Václava Klause o vyhlášení voleb. Stručnější vyjádření pro tisk poskytl v tiskové zprávě k ústavní stížnosti poslance Miloše Melčáka, oba texty však zůstávají právně sevřené.

Václav Klaus, jehož rozhodnutí bylo pozastaveno, reagoval svižně prohlášením, v němž se vyjádřil významně jasněji. Rozhodnutí dle něj znamená odložení voleb na neurčito. V hodnotově rovině jej považuje za "aktivistický a bezprecedentní krok, který bude mít dopad na politický systém".

Kromě Karla Hvížďaly, který na problematičnost ústavního zákona o jednorázovém zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny opakovaně upozorňoval, se pro zbytek médií jedná o zprávu z čistého nebe a neposkytují příliš jasnou orientaci. Pokusím se zde vyjádřit právnický pohled.

Právníci v kontinentálním pojetí práva pracují s právními normami, shrnovanými především do zákonů. Jejich podstatou je, že jsou obecné, lze je aplikovat na více případů podobného druhu, opakovaně. Tato obecnost norem je důležitá, neboť poskytuje základní garanci spravedlnosti - měřit každému v opakované situaci stejně. Omezuje i svévoli zákonodárce, neboť i on se zásadně nachází v dosahu normy stejně jako kdokoliv jiný.

Norma, kterou nelze použít obecně a opakovaně, normou vlastně vůbec ani není, v horším případě se za ni vydává. Ve skutečnosti se ale jedná o nějaký jednorázový akt nebo mimoprávní jednání, např. politického rázu. Jako značná nepravidelnost mezi právníky vždy vzbudí značnou pozornost, ať již je věcnou záležitostí cokoliv. Kupř. ve známém zákoně o T.G.M., proslaveném textem "zasloužil se o stát", bývá shledáván normativní obsah pouze v tom, že věta má být vytesána v kameni a nacházet se v budově sněmovny, zatímco v obdobném novodobém zákonu o Edvardu Benešovi nelze najít normativní obsah vůbec.

Kromě politických proklamací, jakými jsou tyto zákony, jsou pochopitelně myslitelné i jiné jednorázové akty, je-li k nim parlament oprávněn. Nelze je však vydávat za právní normy.

V rovině ústavního práva je požadavek obecné opakovatelnosti zásadní. Demokracie je mimo jiné vládou na čas. Jasným omezením času se liší od monarchií, tyranií, totalit. Nejde však jen o omezení času, ale i o způsob, jímž dochází k tvorbě nového parlamentu a následné vlády. Je zřejmé, že bez pečlivého upravení způsobu se dosavadní vlády pokusí využít všech možností, které v čele státu mají, ke svému znovuzvolení a k co nejúplnějšímu a nejtrvalejšímu odstavení jakékoliv opozice, jak jen to je možné, přičemž jsou známy metody i značně obskurní (a nedošlo k nim v Česku). Základem způsobu jsou volby, které mají mít řadu vlastností, např. být všeobecné, rovné, tajné, svobodné, ... Aby mohly být volby, je třeba rozpustit parlament nebo nějak jinak ukončit platnost jeho volebního období.

Ústavy mívají mechanismus, vyjádřený ve formě právních norem, jak parlament rozpouštět. O ústavě lze uvažovat i jako o "personálních a orgánových receptech". Postupy podle ústavy se orgány a osoby v ústavních funkcích vytvářejí, jednají a rovněž by měly i zanikat.

K nesporným zjištěním ústavního práva z asi dvouset let praxe konstitucionalismu náleží, že kvalita činnosti ústavních osob a orgánů závisí od kvality a promyšlenosti ústavních textů, a nezáleží kupř. pouze od jejich konkrétního obsazení např. jedinci zcela mimořádných kvalit.

Ústavní právník a politilog G. Sartori nazývá tvorbu ústav dokonce ústavním inženýrstvím. Ústava má být systém pravidel pro ústavní stroj, který zajišťuje, aby vrchol politické moci se mohl chovat stabilně, a přitom odpovědně. Skloubit požadavky na stabilitu a odpovědnost (v konečné instanci odpovědnost vůči lidu, vůči občanům) není zcela snadné, neboť vynucuje-li jedna složka moci odpovědnost od jiné složky, musí v tom být zároveň nějak omezená. Úplné podřízení by oddělení mocí činilo zbytečným.

Historie zná řadu demokratických ústav, které příliš povedené nebyly. Kupř. seriál italských vlád v osmdesátých letech s poločasem rozpadu několika měsíců nelze přičíst na vrub pouze tamější mimořádné labilitě či mentalitě poslanců, ale především nevhodné ústavní úpravě, ve které poslanci mohli beztrestně hledat pro sebe osobně výhodnější vládní konstelaci, aniž by tímto politikařením ohrožovali svůj vlastní mandát.

Proto jednou ze základní snah ústav je zajistit stabilitu vlády. V Ústavě ČR je jednou z obětí této snahy přílišná stabilita parlamentu. Jeho rozpuštění ústavní cestou je považováno za v zásadě téměř nemožné.

Pro časy, které jsou na rozpuštění parlamentu zralé, tedy nyní existuje ústavou předepsaný, ale prakticky neschůdný či aspoň nevyzkoušený ústavní postup.

Je sice možné kritizovat otce - pisatele ústavy, ale pro dnešek to není příliš plodné. Kromě toho nelze vyloučit ani to, že pro přechodné období devadesátých let byla právě taková super-stabilní úprava vhodná.

Po roce 1993 došlo ke dvěma mimořádným situacím: v roce 1997 a nyní. Politici se v obou případech rozhodli a dohodli na přijetí pro ně nejjednoduššího jednorázového ústavního zákona, kterým se zkrátilo volební období sněmovny. Tento jednározový přístup je považován za nesystémový a byl ústavním právníkem Janem Kyselou na jaře t.r. trefně označen jako "ad hocismus". Řešit situaci případ od případu, tj. ad hoc, je zde chápáno negativně jako protiklad konstitucionalismu, v němž jsou meze jednání dána předem.

V linii právní argumentace lze pak využít teorii tzv. materiálního jádra ústavy, dle něhož nemají všechna ustanovení ústavního pořádku stejnou sílu, ale některá jsou důležitější, popř. se používají pro interpretaci těch ostatních. Tím lze napadnout platnost či výklad těch ústavních norem, které sice byly přijaty procesně vyhovujícím ústavním způsobem, ale jejich obsah je shledán v hlubším rozporu se základem ústavy.

Věcná stránka

Zatímco výše vysvětluji, jaké mentální pochody asi vedou právníka k tomu, aby požadoval mít jasný postup pro rozpouštění sněmovny, zkusím se ve zbytku mírně zamyslet nad tím, zda by ústavní ad hocismus českých politiků přeci jen nebyl akceptovatelný.

Zajímavá situace např. panuje ve Spojeném království. Pomineme-li, že země nemá psanou ústavu, je tomu v UK tak, že zasedání parlamentu trvá nejvýše pět let, a předseda vlády může kdykoliv před touto lhůtou požádat královnu o rozpuštění parlamentu a vypsání nových obecných voleb. Tímto způsobem má značně v moci poslušnost svých poslanců, kteří, stejně jako kdekoliv jinde na světě, o vyklizení pracně nabytých postů nestojí, a proto mají tendenci svého předsedu v mezích možností spíše podporovat a schvalovat jím předkládané návrhy zákonů.

Britský premiér tohoto pravidla využívá i jinak - sněmovnu rozpouští a volby nechává konat právě v takovém okamžiku, kdy se mu to z hlediska svého znovuzvolení zdá optimální, např. z hlediska aktuálního veřejného mínění, z hledisek dlouhodobějších předpovědí a potřeb vlády apod.

Ve srovnání s tímto britským systémem by se mohlo zdát, že stačí-li pro demokracii, aby termín voleb stanovil samotný premiér, byť zpravidla jako představitel zájmů dosud vládní (majoritní) strany, měla by v ČR k témuž bezproblematicky dostačovat ústavní většina poslanců a senátorů.

Jenže proti tomuto argumentu se kupodivu mohou nacházet argumenty jiné.

Britský systém je většinový a ve většinovém systému vzniká stabilní vláda snadno. V našem poměrném systému taková automatická stabilita nevzniká, při pětiprocentní uzavírací klauzuli se do parlamentu pravidelně dostává 4 až 6 politických stran s potřebou povolební dohody. Po každých volbách a vlastně stále kdykoliv mezi nimi je třeba, aby vznikla a trvala politická dohoda, která umožňuje stabilní vládu v čele země. Ne vždy poslanci oplývají ochotou k takové dohodě. Ochota se dohodnout by proto ústavou měla být podpořena určitými sankcemi. Typicky takovou sankcí může být a bývá právě rozpuštění sněmovny, ztráta mandátu a nejistota jeho nového nabytí každým poslancem.

Rozpuštění sněmovny je v ČR považováno za obtížně realizovatelné, přinejmenším se o ně zatím ale nikdo ani nepokusil.

Vůči ad hoc dohodám v ČR lze namítnout, že ani nové volby nutně nezaručí, že nové rozložení povede ke stabilní vládě, přitom v ústavě stále bude postrádán mechanismus tlaku na poslance, který by měl být přijat dříve, než jeho potřeba skutečně nastane, neboť tehdy již bude pochopitelně pozdě.

Čeští poslanci při sestavování a podpoře vlády nemají dostatečnou negativní motivaci, která by je nutila k vytvoření a udržování vlády a zároveň vytvářela jasný mantinel, po jehož překročení dojde k rozpuštění sněmovny.

Ad hoc dohoda poslanců politických stran s ústavní většinou asi je mantinelem ultima ratio. Přesto nemusí být optimálním mechanismem. Takový mechanismus naznačuje, že se ústavní většina poslanců domnívá, že bude do parlamentu opětovně zvolena.

Takový mechanismus v jistém smyslu petrifikuje obsazení většiny parlamentu, a to dokonce větší většiny než v parlamentu britském. Role skutečné opozice, která předpokládá, že radikálně nahradí vládní stranu, je zmenšena.

Ad hoc dohoda politických stran rovněž není příznivá vůči institutu osobního mandátu poslance. Tím, že není vytyčen mantinel rozpuštění sněmovny, mu chybí určitá, předem daná hranice jeho svobody. Je-li v moci ad hoc politické dohody více stran, je jeho osobní svoboda vůči "své" straně omezená. Tato loajalita je ovšem zároveň i žádoucí, bez ní by strany nebyly schopné politické dohody vůbec. Většina politologů i ústavních právníků bude názoru, že poslanec by se straně měl vzpouzet pouze výjimečně a jinak být loajální.

Tyto úvahy tedy jsou poměrně subtilní a nevím, zda působí zcela přesvědčivě pro nutnost jasné úpravy rozpouštění.

Je věcí ústavního soudu, aby provedl analýzy a zvážil situaci.

Je též zřejmé, že v ČR je parlamentní systém dlouhodobě komplikován přítomností "nesystémové strany", která běžné sestavení vlády značně komplikuje. Kupř. v Německé spolkové republice její ústavní soud existenci extrémních stran svého času zrušil.

Problémem Ústavního soudu je, že se ve svém vyjadřování nemůže projevovat polopaticky. Nemůže nikomu ani nadiktovat zákonnou úpravu, kterou by upřednostňoval. Ústavní soud se může vyjadřovat pouze negativně, asi jako nespokojená žena. Oproti ní nemůže ani volit časování své nevrlosti, ale musí čekat, až ho dotčený osloví.

Liknavá politika vs. kultivace právního prostředí?

Jakkoliv může postoj Ústavního soudu někoho iritovat, není od věci připomenout, že se primárně jedná o problém zanedbaný politiky.

Nikoliv ústavní soud, ale parlament měl dávno přijmout vhodnou úpravu ústavy. Pro zajímavost, připomeňme si největší zanedbání plnění obsahu Ústavy České republiky, která je účinná od 1. ledna 1993:

- Senát byl obsazen až od r. 1996.

- Kraje byly vytvořeny až ústavním zákonem r. 1997, prováděcí zákony až od r. 2000.

- Správní soudnictví vzniká až po r. 2002.

Zejména správního soudnictví bychom se bez aktivních zásahů Ústavního soudu těžko někdy dočkali. Na situaci lze proto nahlížet prostě tak, že přišla doba na zpřesnění rozpouštění Poslanecké sněmovny.

Kdy budou volby?

Mám-li vyjádřit něco jednoznačné, pak to, že je málo pravděpodobné, že by volby proběhly v plánovaném říjnovém termínu.

K tomu by bylo nutné doslova tryskové rozhodnutí Ústavního soudu, během týdne, nejvýše dvou. Jenže je-li otázka takto jednoduchá, pak Ústavní soud již ví, jak rozhodne, a rozhodne tedy zrušením dotyčného ústavního zákona či jeho pasáží a volby v říjnu nebudou. Kdyby naopak v tak rychlém termínu rozhodl zamítnutím ústavní stížnosti poslance Melčáka, tak by se veřejně blamoval protiřečením v krátkém čase, jakkoliv se nyní jedná pouze o předběžné opatření, které s meritorním rozhodnutím rozhodně nemusí být totožné.

=================

P.S.: tento článek byl sepsán 1.9. pozdě navečer. Kvůli redakční uzávěrce vyjde až 3.9. Z mezitím jinde vyšlých článků během dne 2.9. doporučuji pozornosti čtenářů následující tři. Všechny však se zaměřují spíše na řešení konkrétní aktuální situace a procesní stránku věci než na podkladové potíže, které v Ústavě jsou:

JUDr. Aleš Gerloch, děkan Právnické fakulty UK, v odpovědích na otázky Práva kritizuje ÚS ve třech ohledech: 1) že stěžovatel návrh na konkrétní procesní opatření vůbec nevznesl, 2) zda setrvání v poslanecké funkci je základním právem a nakonec i 3) tvrzení ÚS v usnesení, že mu není znám žádný veřejný zájem, s nímž by odložení voleb bylo v rozporu.

Doc. JUDr. Pavel Svoboda, Ph.D., ex-ministr a ex-vedoucí legislativní rady vlády, upozorňuje v blogu Politici versus Ústavní soud, že včasným rozhodnutím ještě před volbami Ústavní soud naopak předchází ústavní krizi, která by skutečně vypukla, kdyby rozhodl až po volbách, a tedy až dodatečně by byla shledána existence dvou parlamentů vedle sebe. Upozorňuje, že ÚS je oprávněn pozastavit výkon, nikoliv však rušit samotný ústavní zákon.

Doc. JUDr. Zdeněk Kühn, Ph.D, LL.M., soudce Nejvyššího správního soudu, ve svém blogu Nad úterním usnesením ÚS o ústavní stížnosti M. Melčáka podrobil usnesení šestibodové analýze, která konstatuje, že ÚS se zjevně cítí oprávněn posuzovat ústavnost některého ústavního zákona a rovněž bude rozhodovat meritorně. Na tuto kontrolu nahlíží jako na kontrolu toho, zda parlament nejednal ultra vires, s čímž se v daném případě Kühn neztotožňuje. Návrh na odložení zřejmě lze považovat za implicite obsažený v návrhu. Tvrzení ÚS, že "na zajištění voleb zatím žádné veřejné prostředky vynaloženy nebyly" by rád měl více podložený. Poslední bod konstatuje, že text ústavního zákona č. 195/2009 Sb. je sepsán takovým způsobem, že neuskuteční-li se volby do 15. října t.r., trvá volební období Poslanecké sněmovny celé běžné čtyři roky.

* Název článku je parafrází aforismu Jiřího Grušy