Zákon o státní službě může výrazně posílit vliv prezidenta Zemana

Pokud bude chtít Andrej Babiš do vlády, musí být schválen služební zákon. Tak zní podmínka, kterou nově vznikající koalici stanovil prezident republiky Miloš Zeman. Šéf politického hnutí ANO a podle všeho také budoucí ministr financí totiž nemá čisté lustrační osvědčení. Tento škraloup by měl vyřešit právě zákon o státní službě. Jenže za onou normou se zároveň skrývá jedna z nejdůležitějších legislativních úprav porevoluční éry České republiky. Pokud se přijme ve spěchu, a navíc v ovzduší zákonodárného chaosu (už teď si na zákon brousí zuby čtyři politická uskupení), následky mohou být fatální.

Za prezidentovou podmínkou může stát ještě něco docela jiného než touha umožnit Babišovi přístup ke státní pokladně. Pokud vše proběhne podle přání Hradu, výrazně se tím zvýší Zemanův vliv.

Dekáda anarchie

V české státní správě panuje anarchie a chaos. Alespoň z hlediska práva. Česko je v současnosti jedinou zemí Evropské unie, která nemá služební zákon. Práva úředníků se tak řídí zákoníkem práce a obsazení ministerstev a státních úřadů se neřídí logikou a kvalifikovaností, ale politickým vlivem. Neexistence služebního zákona je navíc protiústavní – je zakotven v Ústavě. Nestabilitu a zpolitizování státní správy kritizují dlouhodobě politologové, neziskové organizace, Evropská komise a vadí i samotným úředníkům. Zdálo by se tak vítaným krokem, když Miloš Zeman prohlásil, že bez oné klíčové normy nepustí vítěze voleb – Andreje Babiše – do vlády.

"Chtěl jsem zabít dvě mouchy jednou ranou a přinutit sněmovnu k uvedení služebního zákona v platnost, neboť jej stejně potřebujeme," uvedl prezident v pořadu Pressklub rádia Frekvence 1. Úctyhodný počin, chtělo by se říci. Jenže stačí se podívat na to, co naše politická reprezentace se zákonem o státní službě od té doby vyvedla. Vyznat se v nastalém chaosu není vůbec jednoduché.

Pro pořádek, Česká republika zákon o státní službě má. Přijala jej Zemanova vláda v roce 2002 na základě návrhu tehdejšího ministra práce a sociálních věcí Vladimíra Špidly. Experty uznávaná norma měla začít platit o dva roky později, jenže se tak nestalo. Vláda její platnost odsunula. A to samé učinily i všechny ostatní vlády po ní. Pokud se nestane vůbec nic, začne platit od ledna příštího roku. A to je pozdě. Pro Babiše, Sobotku a také pro Evropskou komisi, která nám bez platného služebního zákona nechce posílat dotace.

Politici se dali do díla a vzali do rukou novelu, která vznikla z iniciativy poslanců Jeronýma Tejce a Romana Sklenáka z ČSSD. Ta deset let starý zákon upravuje, a to ne tak docela ideálním způsobem.

"Návrh ponechává jmenování všech vedoucích úřednických funkcí, tedy od vedoucího oddělení až po ředitele sekce, v dohodě personálního ředitele a ministra. Tímto se fakticky legalizuje politický vliv na všechny vedoucí funkce ve státní správě," říká Lenka Petráková z nadace Oživení. Podle ní obsahuje novela i další chyby. Už samotná funkce státního tajemníka, který má zasedat na každém ministerstvu, má být obsazována se souhlasem ministrů. Politika tak dál zůstane na úřadech pevně zakonzervovaná. Zákon dále příliš neřeší ani odměňování úředníků, respektive velkou část jejich platů ponechává na příplatcích a odměnách, místo aby navýšil tabulkové platy.

Nejlepší z neodvolatelných

To všechno jsou poměrně snadno opravitelné chyby, které by se v rámci důkladné diskuse a na základě poctivě provedených analýz daly jednoduše odstranit. Jenže na to není čas. Vláda vzniká právě v těchto dnech a prezident Zeman je neúprosný. Proto vláda minulý týden zákon poslala i s nesouhlasným stanoviskem do prvního čtení s tím, že se vše doladí za běhu. "Je to naprosto pomýlený a nelogický legislativní krok. Narychlo se tu připravují komplexní pozměňovací návrhy a nikdo netuší, co bude výsledkem," kritizuje Petráková.

Nelze tak například odhadnout, kolik bude reforma státní správy vlastně stát. Vzhledem k tomu, že se zákon v minulosti vždycky odsunul právě proto, že náklady by byly příliš vysoké, je to poměrně zarážející argument.

Návrh také neobsahuje implementační strategii. A co je vůbec nejdůležitější, neříká vůbec nic o takzvané transformační fázi. Tedy období mezi schválením zákona a jeho uvedením v platnost.

"Implementovat zákon bude trvat delší dobu. Co se bude dít mezitím? Pokud se nebude dít nic, znamená to samozřejmě zakonzervování úředníků Rusnokovy vlády v exekutivě," varuje Petráková. A možná právě tady se nabízí odpověď, byť značně spekulativní, na prezidentovo naléhání na schválení služebního zákona. Lidé, které na vlivné posty dosadila právě jím prosazená vláda, by se tak stali téměř neodvolatelnými.

Odhadovat, co se s novelou ve finále stane, je téměř nemožné. Pozměňovací návrhy už chystá vznikající koalice ANO a ČSSD s KDU-ČSL. Jejich triáda však zjevně není tak docela soudržná. Lidovecký místopředseda Marian Jurečko totiž minulý týden v České televizi vyslovil požadavek, aby se zakázaly posty ministrů a úředníků pro osoby, které dříve spolupracovaly s StB. Byť jeho výrok lehce korigoval předseda strany Pavel Bělobrádek, ukazuje se, že zákon může dopadnout všelijak.

Proti jeho současné podobě protestuje také opozice. Strany bývalé Nečasovy vlády by nejraději prosadily svůj vlastní návrh, který vznikl na ministerstvu vnitra pod dohledem Jana Kubice. Tehdy se ale setkal s ostrým odporem a vláda ho nestihla prosadit. "Ten návrh byl úplně špatný," myslí si Petráková.

Nejvyšší úředník

A do třetice tady máme Rusnokovu vládu. Její postoj není v bitvě o služební zákon tak docela čitelný. Tejcovu a Sklenákovu poslaneckou novelu sice poslala do prvního čtení, ale vydala k ní negativní stanovisko. Jak už bylo řečeno, zmiňovaná novela rozhodně není bez chyb, ovšem argumenty Rusnokova kabinetu se zdají přinejmenším bizarní. Vadí například vymezení odpovědnosti úředníků za způsobení škody, kde je maximální výše vyčíslena jako osminásobek průměrné mzdy konkrétního pracovníka, přičemž zákoník práce onu hranici nastavuje na pětinásobek, což je prý v rozporu s Listinou základních práv a svobod.

"Stanovisko vlády lze označit za účelové," tvrdí Petráková. Tento poněkud ostrý výrok se přestane jevit tak odvážným, když se podíváme na výsledek jednání vlády 21. srpna loňského roku. Poslanecká novela služebního zákona tehdy poprvé přistála Rusnokovým ministrům na stůl. A stanovisko? Pozitivní bez větších výhrad. Přitom šlo o ten samý návrh. Co způsobilo takovou změnu?

Rusnokův kabinet připravuje svou vlastní novelu služebního zákona, a pokud si ji důkladně prostudujeme, možná se odpovědi přiblížíme. Jednou z inovací zákona je totiž zavedení apolitické funkce generálního ředitele státní služby. Pod něj budou spadat státní tajemníci umístění na všech ministerstvech. Otázkou zůstává, kdo bude onu vrcholnou osobu státní správy jmenovat. Podle poslaneckého návrhu to má dělat vláda na funkční období šest let. Vládní návrh onu formulku pozměnil. Šéfa úředníků má podle ní jmenovat prezident.

Může jít o souhru náhod, ale i o skutečný souboj o ovládnutí reformované státní správy. Tak či onak se zdá, že díky zákonu o státní službě se vliv prezidenta Zemana výrazně posílí. Ať už zakonzervováním úředníků, které dosadila Rusnokova vláda, nebo prostřednictvím jedinečné pravomoci jmenovat generálního ředitele úředníků. Mezitím pomalu mizí výjimečná šance reformovat státní správu tak, aby méně umožňovala korupci a dokázala pracovat efektivně. Je to škoda. Měli jsme na to deset let.

Týdeník EURO 2/2014, 13.1.2014