Neviditelný pes
První český ryze internetový deník. Založeno 23. dubna 1996POLITIKA: Jaký volební systém?
Není to nová otázka, tento problém je s námi již od poloviny devadesátých let. Byl jsem vyzván, abych k němu něco napsal. Nemusím k tomu psát nic nového, problému jsem se věnoval několika články v minulosti. Proto jsem se rozhodl znovu publikovat článek, který jsem napsal v roce 2004. Až na několik nepodstatných detailů, které odráží tehdejší aktuální témata, v něm nenalézám nic, co bych dnes napsal jinak.
________________________________________
Po porážce vládnoucí koalice v evropských volbách a následné rezignaci vlády se otevřela diskuse o příčinách a důsledcích dlouhodobé neschopnosti české politické scény vygenerovat stabilní a efektivní vládu. Za jednu z hlavních příčin je (podle mého názoru správně) pokládán poměrný volební systém, užívaný ve volbách do českého parlamentu. Poměrný systém se neosvědčil ani v předválečných parlamentech. Osmnáct vlád během dvacetileté historie první republiky signalizuje fundamentální slabinu systému, který upřednostňuje konsensus a kompromis před hledáním nejlepšího a nejefektivnějšího řešení.
K tomu, aby vůbec mohl v praxi jakž takž fungovat, je závislý na systému koalic, dohod a smluv a, ještě hůře, na systému zákulisních a neprůhledných dohod a kšeftů, které nahrazují a znemožňují to, co má tento systém údajně zajišťovat, totiž otevřenou diskusi, v které je zohledněn i menšinový názor.
Často se mluví o "většinových" vládách, ve skutečnosti jsme u nás v celé historii Československa a České republiky většinovou vládu ještě neměli (pojem "většinová koaliční vláda" je vlastně protimluvem, vláda, pokud nechceme připustit i teoretickou možnost jakési menšinové koaliční vlády, jejíž smysl mi uniká, může být jen většinová, koaliční nebo menšinová). Výjimkou byla vláda KSČ mezi roky 1948 až 1989, která byla formálně koalicí stran Národní fronty, ale ve skutečnosti byla diktaturou KSČ. Výjimkou byla i vláda Občanského fóra, které ale ve své podstatě samo nebylo ničím jiným než velmi širokou koalicí. V popřevratové době existoval konsensus jen v jednom směru, všichni jsme věděli, kam nechceme, cesta zpět nebyla možná, nebylo však jisté, kam chceme, nebylo ani jisté, kdo je kdo. V prvních svobodných volbách nebylo jiné cesty, nebyla jiná kriteria pro výběr našich zástupců než v podstatě kriteria negativní, ne pro něco, ale proti něčemu. Poslanci a zastupitelé byli voleni hlavně podle toho, jak se svými životy (a někdy jen svou rétorikou) dokázali vymezit proti KSČ či přesněji jejímu poslednímu období reálného socialismu. Proto se mohly v jedné volební "straně" sejít osoby tak rozlišné jako Václav Klaus, Petr Uhl, Petr Pithart, Jiří Dienstbier, Hana Marvanová, Zdeněk Jičínský, Vladimír Železný, Jan Ruml, Miloš Zeman i Václav Benda.
Občanské fórum bylo kolébkou dnešních politických stran, s výjimkou KSČM a KDU-ČSL, které dokázaly přežít starý systém Národní fronty, a sociálně demokratické strany, která byla obnovena po více než třicetileté absenci na politické scéně vynucené jejím pohlcením komunisty po únoru 1948. Ve své době v sobě mohlo - a muselo - zahrnout všechny myšlenkové směry, pokud se ale OF samo nechtělo stát nějakou novou širokou Národní frontou nepolitické politiky s nedefinovatelným politickým názorem a směrem, muselo se eventuelně rozpadnout. Důkazem toho je i osud té části OF, která si včas neuvědomila, že společenská objednávka OF pominula, a snažila se jeho život uměle prodloužit v Občanském hnutí. Tento omyl stál politický "život" i tak nesporně populárního politika, jakým v té době byl Jiří Dienstbier.
Občanské fórum úspěšně sehrálo svou pozitivní historickou úlohu a dalo by se říci, že s poděkováním odešlo. To myslím bez ironie. Posloužilo jako blok proti cestě zpět a jako prostředí, které umožnilo vyprofilování osobností, názorů a politických směrů; bylo základním výchozím bodem pro standardní demokratický systém politických stran.
S Občanským fórem ale neodešlo to, co je samotné předurčovalo k přechodné a časově omezené existenci: systém založený na hledání kompromisů a konsensů, systém, v kterém je nalezení konsensu a kompromisu upředňostňováno před nalezením řešení, systém, kde hledání průchodnější cesty je nadřazeno hledání nejlepší cesty. Způsob myšlení, který byl vitální v porevoluční době nejistoty a nedostatku politické nabídky se natolik vžil, že je dodnes považován za positivní, a ovlivnil českou politickou scénu natolik, že kvalita, která byla negativním, i když ve své době nutným řešením pro Občanské fórum, je dnes oslavována jako přednost systému, přestože je ve skutečnosti jeho největší slabinou.
Tento způsob myšlení, přenesený po vzniku samostatné České republiky, v době vzniku našeho ústavního systému, do ústavy a parlamentu, zablokoval hned z počátku smysluplnou diskusi o volebním způsobu parlamentu. Poměrný systém, který byl téměř bez odporu přijat při tvorbě ústavy, dovoluje malým a možná někdy i extrémním stranám hrát roli "jazýčků na váze", nedovoluje větším stranám převzít odpovědnost za řízení státu a pro všechny, velké i malé strany, znamená nesplnitelnost programů, s kterými je do parlamentu poslali jejich voliči. Opět nehledáme nejlepší řešení, hledáme průchozí řešení. Z alternativ, které nabízejí volební programy stran schválené jejich voliči, nevybereme žádnou. Většinou vymyslíme třetí, průchodnou alternativu, obvykle neřešící problém, nebo alespoň předem nabízený a voliči zvolený lék zředíme tak, že ztrácí působnost.
Programy politických stran, které měly být voličům informací o tom, co mu strana v ideové soutěži nabízí, jsou degradovány na úroveň propagačního pamfletu. Systém nedovoluje stranám, které svůj program voličům předkládaly, jej naplnit a nenutí je za jeho plnění nést odpovědnost.
Systém izoluje voliče a volené zástupce, neexistuje přímá vazba voličů a poslanců. Pokud například volím v Praze, nemám svého poslance, mám pětadvacet poslanců různých stran, které v mém volebním kraji získaly mandáty. O většině z nich nic nevím a jejich odpovědnost k voliči je až někde v druhé nebo třetí řadě. Na prvním místě je jejich vztah k straně, která je na své kandidátky umístila. Jsme i svědky toho, že poslanec pronese plamenný projev proti něčemu - snad aby uspokojil voliče, nebo řadové členy své strany, kteří jsou znepokojeni tím, že jejich strana opustila své programové zásady - a tentýž den hlasuje pro věc, proti které ve svém projevu tak horoval. Vždy je po ruce vysvětlení - nutný kompromis, konsensus e.t.c.
V parlamentu založeném na tomto systému je možné téměř cokoliv zablokovat, je ale téměř nemožné cokoliv prosadit bez toho, aby to nebylo napřed převedeno na nejnižšího společného jmenovatele a v procesu ztratilo efektivnost a často i smysl.
Jednokolový většinový volební systém by odstranil většinu, i když ne všechny z pojmenovaných problémů. Znamenal by postupnou konsolidaci politického sytému do dvou nebo tří stran a umožnil by straně, která ve volbách zvítězí, realizovat program, k jehož naplnění má mandát od voličů. Čistý jednokolový volební systém by pomohl vyloučit malé a extrémní strany, stejně jako v jiných zemích, které jej používají. Neznamenal by ale, jak je často argumentováno, že menšinový názor by neměl zastoupení. Naopak, měl by efektivnější zastoupení, větší strany by si narozdíl ode dneška nemohly dovolit jej ignorovat, nutně by se minoritní práva a zájmy staly částí programů větších stran, menšinový názor by nalezl cestu do jejich programů, tak jak je tomu v zemích, které většinový systém užívají. Výrazné osobnosti, reprezentující legitimní a demokratický menšinový názor, by nalezly cestu k nominaci větších stran, podobně jako ji nalézají nezávislí dnes na kandidátkách parlamentních stran. Žádná strana tam, kde je skutečná soutěž, nemůže menšinový názor ignorovat.
Dnes sice může malá strana proniknout do parlamentu, ale tam jejích několik poslanců buď získá vliv neúměrný výsledku voleb, aniž se stejným poměrem podílí na politické odpovědnosti (jako tomu bylo ve vládách Václava Klause, kde menší strany měly polovinu ministrů a často vystupovaly proti vládě), anebo jejich několik poslanců nestačí na to, aby prosadili cokoliv. Jak ukazuje praxe, mohou být vládnoucí stranou nebo stranami klidně ignorovány.
Častým argumentem proti většinovému volebnímu systému je nebezpečí extrémních demagogických stran a osobností. Toto nebezpečí je velmi přeceňováno. I v poměrném systému se mohou do parlamentu dostat nedemokratické nebo úzce partikulární strany (viz doktor Sládek nebo moravské nacionalistické strany). Z historie neznám příklad, kdy by došlo k převzetí moci extrémisty v anglosaských zemích, kde je většinový systém normou, mohu však poukázat na příklady, kdy se takové strany a jedinci dostaly ve volbách k moci v zemích, které používaly poměrný systém, jako tomu bylo například v Německu v době Hitlerova nástupu.
Demagogové a extrémisté mohou získat moc jen tam, kde se společenský a polický systém zhroutí nebo je paralyzován právě těmi praktikami, které dnes začínají negativně ovlivňovat i náš systém - častou a zbytečnou změnou vlád a neprůhledností, nedůsledností a nedostatkem zpětných vazeb a kontrolních mechanismů. Většinový volební systém je nejlepší ochranou proti tomuto nebezpečí. Nebrání vzniku nových stran, ale nutí je získat veřejnou a voličskou podporu nabídkou vlastního pozitivního programu, ne tím, že na sebe budou místo systematické práce a pomalého získávání podpory nabalovat nespokojené a definovat se negativně.
Účinnou kontrolou může být i senát, pokud se stane tím, čím měl být, a pokud bude mít dostatek pravomocí. Já sám jsem byl proponentem senátu v době, kdy se jednalo o ústavu a zákonodárné orgány, přestal jsem jím být potom, co sněmovna senát sice ústavně založila, ale zároveň zajistila jeho neúčinnost. Senátoři jsou jen druhořadými zastupiteli, nemají zákonodárnou iniciativu, zatímco kterýkoliv poslanec sněmovny má právo předložit návrh zákona, senát má takové právo jenom jako celek, i když mandát senátora vychází z přímé a většinové volby, a je proto logicky silnější než mandát poslance (který jej drží proto, že jej jeho strana postavila na svou kandidátku).
Senát je podle mého názoru nutno buď reformovat, vybavit posláním a příslušnými pravomocemi, anebo zrušit. Ve stávající formě neslouží ničemu, není ani účinným kontrolním mechanismem, nemůže zablokovat zákon, i kdyby to byl zákon schválený sněmovnou ovládnutou extrémní nebo nedemokratickou stranou, která nějakým způsobem získala moc. Jestliže senát návrh zákona zamítne, hlasuje o něm poslanecká sněmovna znovu. Návrh zákona je pak přijat, jestliže je schválen nadpoloviční většinou všech poslanců. Pro vládnoucí koalici, pokud ještě drží minimální kohezi, to většinou není problém, i když poměr hlasů ve sněmovně je 99:101. Totéž platí i pro presidentovo „veto“.
Ani argument, že se zástupcem voličů v parlamentě může stát poslanec, který nezískal absolutní většinu hlasů ve volebním obvodě, myslím neobstojí. I zde platí, že kandidát, který je odpovědný svým voličům, si nemůže dovolit ignorovat jejich názory. Menšinový názor bude zohledněn tam, kde poslanec ví, že jeho znovuzvolení závisí na tom, jak uspokojí voliče svého obvodu, včetně těch, kteří jej nevolili. Buď jejich zájmy přímo prosazuje, nebo je alespoň svým mandátem a jeho relativní slabostí nucen varovat a případně brzdit snahy své strany tam, kde se její zájem dostává do příliš silného konfliktu se zájmy jeho voličů. Stejně tak je tomu s jeho stranou jako celkem, pokud má více slabých mandátů, je nucena moderovat a modifikovat svou politiku, pokud nechce tyto mandáty v příštích volbách ztratit. V tomto systému pak relativně slábne vliv stranických sekretariátů a roste vliv voličů.
V neposlední řadě se argumentuje proti většinovému systému i tím, že pokud se k volbám dostaví jen řekněme čtyřicet šest procent voličů a vítězný kandidát dostane 30 procent hlasů (zbytek si rozdělí slabší strany), bude vlastně zvolen jen 12 procenty hlasů všech oprávněných voličů jeho obvodu. Je možno říci, že účast ve volbách je právem občana, nikoliv povinností, a že pokud volič svého práva neužije, pak se jej vzdal, a dává tím najevo, že mu na výsledku voleb nezáleží. Hlasy nevoličů a voličů malých stran u voleb propadnou. Zde ale platí to, co jsem uvedl v předchozím odstavci, poslanec ve svém vlastním zájmu musí přesto brát jejich zájmy vážně, a musí je zohlednit. V celkovém celostátním součtu platí totéž, co v mikroprostoru jednoho obvodu, menšinové názory nemohou být dlouhodobě ignorovány, buď ovlivní programy větších stran, nebo si získají podporu voličů do takové míry, že se stanou hlasem většiny. Pokud je to hlas demagogický, extrémní, a podporu nenalezne, zanikne. Domnívám se, že mnoho občanů se nezúčastňuje voleb právě proto, že ve stávajícím systému cítí, že jejich vůle není respektována a že jejich hlas neslouží ničemu než podpoře stranám, pro které je jejich vůle jen druhotným faktorem v jejich působení. Posílení vazby mezi voličem a jeho poslancem, poslancem, kterého a se kterým se může identifikovat a kterého může adresně a konkrétně volat k odpovědnosti, nemůže mít jiný než positivní efekt pro to, co nazýváme "politickou kulturou".
Udivují mně argumenty politoložky Vladimíry Dvořákové, která sice přiznává většinovému volebnímu systému "pozitivní efekt", ale "pouze pokud jde o efektivitu vlády, nikoli politickou kulturu". "Chtělo by to posílit schopnosti shody mezi stranami, k tomu ale řešení 'vítěz bere vše' nevede," řekla ČTK. Politickou kulturu podle mně neposiluje prostředí, ve kterém je odpovědnost rozmělněna do nicoty a v kterém je tlak lobbistů a zákulisní dohody upřednostněn před vůlí voličů. V takovém prostředí těžko můžeme očekávat nějaký positivní vývoj politické kultury, je ale přirozeným prostředím pro politické šíbry a pro korupci.
Smyslem demokracie je svobodná soutěž názorů a politických programů a diskuse je cestou k uplatnění těch názorů, které v soutěži obstojí. Diskuse a konsensus nejsou samy o sobě cílem. Pokud by tomu tak bylo, nepotřebujeme politické strany a nepotřebujeme ani jejich voliče, potřebujeme jen okruh "kulturně kultivovaných" osobností, jakousi "radu moudrých", kteří se mezi sebou vždy dohodnou, a kteří vždy vědí lépe než volič, co je v jeho zájmu.
Není ani pravdou, že "jednokolový systém je sice efektivní, pokud jde o formováni akceschopných vlád, ale je velmi nespravedlivý, protože vítězem se často stane politik s dvacetiprocentni podporou a většinu křesel v parlamentu může mít strana, která má jen třeba 30 procent podpory." Jednokolový většinový systém je spravedlivější z důvodů, které jsem popsal, nutí poslance a jejich strany zohlednit i názory a zájmy voličů, kteří je nevolili nebo nevolili vůbec, zatímco stávající systém je nenutí ani zastávat zájmy a názory jejich vlastních voličů. Pokud se zeptáte britského, kanadského nebo amerického voliče, kdo je jeho poslancem, bez váhání vám řekne jeho jméno a jmenuje jej jako "svého" poslance i tehdy, kdy poslanec byl zvolen za stranu, kterou ten volič nevolil, a která je mu názorově cizí. Identifikace poslance s voliči jeho obvodu je vnímána jako přinejmenším stejně silná jako poslancova a voličova politická příslušnost nebo preference. U nás není ani možné, aby volič "svého poslance" identifikoval, volební okres není vnímán jako politická jednotka nebo jako "pracoviště" poslance, je jen velkou administrativní jednotkou pro sčítání hlasů pro ve volbách zúčastněné strany.
Není pravdivé ani tvrzení, že většinový systém nepřinese očekávané změny a že důkazem je složení Senátu. Dovolím si citovat příspěvek do čtenářské diskuse k jednomu svému staršímu článku, který se věnoval témuž tématu a s kterým se stoprocentně ztotožňuji:
"Senát je jen bezmocnou ozdobou ústavního systému, ale rozhoduje se ve Sněmovně - a volby do Sněmovny jsou ty hlavní volby, které určují další směřování státu. Tam však platí poměrný systém, vedoucí k politické desintegraci a většímu počtu politických stran, a ty logicky kandidují i do Senátu. Senát, ač sám volen většinově, je tak ve vleku poměrného systému do Sněmovny.
Senát se volí po třetinách, ne naráz, a každá ta třetina je odrazem jiného politického rozložení sil; např. silné postavení stran Koalice je jen dozvukem jejich úspěšnosti v roce 2000, generované odporem k opoziční smlouvě. V roce 2002 to už vypadalo úplně jinak."
K tomu, aby většinový volební systém byl efektivní, skutečně vedl k posílení vazby mezi voliči a poslanci a ke kultivaci "politické kultury", musí to být systém jednokolový. Dvoukolový systém nevede ve skutečnosti k ničemu jinému než k opakování těch samých problémů, které jsou vlastní poměrnému systému, zeslabuje posice stran s positivním programem (slovo positivní v tomto smyslu není míněno jako hodnocení, ale jako definice strany s vlastním politickým programem) a posiluje posice stran, které vlastní program nemají, stran jejichž smyslem je jen negace, protest nebo odpor, ať už k některé jiné politické straně, nebo k systému jako takovému.
Samotná změna způsobu voleb samozřejmě neodstraní všechny nedostatky našeho politického systému, je nutno diskutovat i o jiných ústavních změnách, které by pomohly přispět ke zvýšení efektivity jeho procesů a k posílení jeho kontrolních mechanismů.
Parlament ve většinovém systému neztrácí schopnost diskuse, vláda i oposice jsou účinnější, protože nejsou rozdrobeny do množiny malých i větších stran, které nespojuje nic kromě dohod, které vznikají a zanikají zcela nezávisle na vůli voličů.
Parlament se může stát tím, čím by měl být - nástrojem občanské vlády a ne jenom diskusním klubem, který selhává v momentu, kdy je zájem politických stran v rozporu se zájmy občanů, nebo je dokonce zneužit pro boj vnitrostranických frakcí, jako tomu bylo v době volby presidenta republiky a jako je tomu dnes, kdy se koaliční vláda stala obětí své vlastní největší strany jen proto, aby se o několik týdnů později tatáž strana snažila tutéž koalici znovu slepit.
(Pozn. autora: Tento článek byl původně publikován v roce 2004)
