Jedním z šálivých hesel populistické volební kampaně politizujícího advokátního koncipienta Jiřího Pospíšila v r. 2010 byla náprava poměrů ve státním zastupitelství. Vše se zdálo být jasné: zprofanovanou nejvyšší státní zástupkyni Renatu Veseckou nahradí nějaký spasitel, bude přijat nový zákon o státním zastupitelství a nastane ráj na zemi. K odvolání Renaty Vesecké se nakonec Jiří Pospíšil po dlouhých nechutných obřadních tanečcích odhodlal, a důstojného nástupce za ni našel, dokonce takového, že jeho volbu posvětil i „kmotr“ Jurečko. Ale návrh zákona uzrál do podoby, v které mohl být předložen vládě, až v době, kdy se již blížil ostudný konec jeho ministerské dráhy.

Předloha zákona vznikala převážně na půdě státního zastupitelství a odrážela představy nového nejvyššího státního zástupce Pavla Zemana, prezidentky Unie státních zástupců Lenky Bradáčové a jejich souputníků. Předkladatelé zdůrazňovali záměr upevnit novou právní úpravou nezávislost státního zastupitelství, zrušením vrchních státních zastupitelství přejít na účinnější třístupňovou strukturu organizace a řízení a vybudováním „protikorupčního speciálu“ zintenzivnit potírání všudypřítomné korupce v České republice.

Do jisté míry se tak připravovali na minulou válku: již nikdy se neměl opakovat politicky ovlivněný zásah do trestního řízení v kauze Jiřího Čunka, který nesmazatelně poznamenal období prvního Pospíšilova ministerského mandátu. Aféru podobnou „Nagygate“ si tehdy zřejmě neuměli vůbec představit.

Odpůrců přijetí nového zákona v navrhované podobě bylo od počátku dost. Hlavně poukazovali na těžkosti, které vyplynou ze zrušení vrchních státních zastupitelství. Upozorňovali na rizikovost bourání fungujících úřadů a byli ochotni na ně přistoupit pouze v případě, že souběžně s nimi zaniknou i vrchní soudy. Věděli, že rušení vrchních soudů by bylo pro stát příliš velkým soustem, a doufali, že strašením jeho náročností zachrání vrchní státní zastupitelství. Mnozí z nich vůbec nechápali, že vrchní soudy nepředstavují třetí stupeň soudní soustavy, zpomalující soudní řízení, a jako specializované soudy druhého stupně budou mít opodstatnění i po přechodu státního zastupitelství na třístupňovou strukturu.

Kromě toho odpůrci popírali účelnost zřízení „speciálu“. V jeho vzniku spatřovali jen prostředek k otevření průchodu k uplatnění osobních ambicí Lenky Bradáčové, o které s určitostí tvrdili, že bude pověřena jeho řízením.

Přestože přijetí zákona patřilo k volebním cílům ODS, Petr Nečas nepřipustil projednání předlohy ve vládě až do bleskového záhadného odvolání Jiřího Pospíšila z funkce ministra spravedlnosti. Pospíšilův nástupce Pavel Blažek z počátku také nejevil žádné nadšení pro novoty, jež předloha přinášela. Proto se zdálo, že reformním záměrům je odzvoněno. Nicméně Pavel Blažek nakonec změnil názor a protlačil zákon přes legislativní radu a vládu do prvního čtení v Poslanecké sněmovně. Následně padla vláda, rozešla se Poslanecká sněmovna a nová ministryně, zájmům velkého kapitálu oddaná socialistka Marie Benešová, jej vzala zpět a neúspěšně se pokusila zatarasit cestu k jeho schválení vlastní nicotnou novelou stávajícího zákona. Kdyby uspěla, téma nového zákona by ztratilo naléhavost na několik let.

Přestože se situace ohrožení projektu přijetí nového zákona o státním zastupitelství opakovaly, Pavel Zeman a jeho věrní jej vytrvale udržovali při životě. Protože nikdo nepřišel s lepším nápadem, po každém přerušení se návrh zákona vydal znova na klopýtavou cestu legislativním procesem.

Nejinak je tomu i nyní, kdy se paní ministryně Helena Válková netají, že se jí záměr na zrušení vrchních státních zastupitelství nelíbí, ale poctivě přiznává, že je se svým názorem osamocená. Protože vládní koalice na vydání nového zákona trvá a stanovila lhůtu pro jeho projednání ve vládě, v nejbližších týdnech musí dojít k uzavření diskuse o konečné podobě předlohy, kterou vláda postoupí do Sněmovny. Budou o ní ovšem jednat většinou jiní lidé než ti, kteří ji kdysi propustili do prvního čtení, takže se nelze spoléhat, že projednávání ve Sněmovně proběhne stejně hladce jako v minulosti.

Jako laik, který se potýká se státními zastupitelstvími v dobrém i zlém dlouhou dobu, považuji záměr na přechod k třístupňové soustavě a na zřízení „speciálu“ za nezpochybnitelné zlepšení organizační a řídící soustavy. V podrobnostech odkazuji čtenáře na různé starší články, stále dostupné na internetových stránkách spolku Šalamoun. Na tuto část návrhu se soustřeďuje největší pozornost zastánců i odpůrců. Bylo by ale chybou domnívat se, že nic jiného na něm k přemýšlení není.

Od ukončení příprav Jiřího Pospíšila na předložení zákona vládě se ale odehrály různé události, které by měly ovlivnit názory na optimální uspořádání vnitřních a vnějších vztahů ve státním zastupitelství.

Tak souběh příprav zákona o státním zastupitelství s projednáváním návrhu zákona o státní službě, s nímž se dříve nepočítalo, otevřel možnost vyhnout se duplicitám upravením některých dílčích pravidel služebního poměru státních zástupců zákonem o státní službě. Státním zástupcům se tento nápad určitě nebude líbit, ale rakouská a německá legislativa přiznává soudcům a státním zástupcům postavení úředníků (Beamte) se zvláštní povahou činnosti a skutečně aspoň částečně upravuje jejich poměry společným služebním zákonem.

„Velké policejní manévry“ z noci z 12. na 13. června 2013 a jejich dopady do veřejného života svedly pozornost veřejnosti k otázce optimálního vymezení postavení státního zastupitelství v soustavě orgánů vymáhání práva. Odpověď na ni je o to důležitější, že veřejnost nelibě nese nesmazatelný rozdíl mezi zveřejněnými očekáváními hybatelů zmíněného policejního zásahu při jeho spuštění a jeho chudými dosavadními výsledky.

V současné podobě předloha definuje soustavu státního zastupitelství jako útvar volně se vznášející v prostoru právního prostředí, nezávisle určující dílčí cíle svého jednání, v nejlepším případě podřízený jako nejvyšší instanci bohu, pokud vůbec komu. Evropské státy ale vesměs pohlížejí na státní zastupitelství či prokuraturu jako na výkonný orgán vlády odpovědný za přidělený úsek trestní politiky státu. Tomu odpovídá začlenění do prostoru moci výkonné a zřízení „mostu“ mezi vládou a státním zastupitelstvím, jímž je ministr spravedlnosti vybavený pravomocí udělovat obecné pokyny a ve stejném prostoru také dohled. Nejvyšší státní zástupce či generální prokurátor jsou vůči ministrovi spravedlnosti v podřízeném postavení. Nevidím důvod, proč by tomu u nás mělo být jinak. Pro zajímavost uvádím, že francouzský ministr spravedlnosti ztratil pravomoc zasahovat pokyny do jednotlivých závažných kauz až novelou zákona z července r. 2013, ale i pak mu nadále zůstalo právo udílet obecné pokyny generálnímu prokurátorovi.

Tvůrcům zákona se při pohledu zevnitř do soustavy může zdát, že vnitřní poměry jsou uspokojivé a kvalita a výkonnost jednotlivých státní zástupců jsou v pořádku. Nepociťují proto potřebu zvýšit tlak na služební kázeň a etiku chování státních zástupců. Následně je neznepokojuje neurčitost definice kárného provinění, která je sama o sobě častou příčinou ztroskotání pokusů o kárné stíhání státních zástupců. S nadsázkou lze současnou definici kárného provinění přirovnat k obecnému vymezení pojmu „trestný čin“, za nímž by nenásledoval výčet právních kvalifikací protiprávních činů. Ale současné řešení není jediné možné: kárná provinění lze specifikovat podle konkrétní skutkové podstaty a roztřídit podle závažnosti. Například španělský zákon o prokuratuře třídí kárná provinění dle závažnosti do tří skupin a dle obsahu celkem do třiceti pěti právních kvalifikací.

Srozumitelný je požadavek na zavedení pevného funkčního období vedoucích státních zástupců. Jeho přijetí je jednak pojistkou jejich „existenční jistoty“, ale také opatřením k zajištění rotace kádrů. Délka funkčního období by ale měla ctít poznatky o dynamice vývoje osobnosti manažera: každý potřebuje určitý čas na seznámení s novým prostředím, po určitou dobu pak podává optimální výkon, ale po překročení určité hranice upadá do stereotypu a ztrácí způsobilost vnášet do řízené jednotky inovace. Obvykle se udává jako optimální délka funkčního období manažera 4-7 let. Návrh zákona počítá u nejvyššího státního zástupce s deseti lety, ale žádný z dosavadních držitelů funkce nepřekročil hranici sedmi let.

Návrh zákona definitivně pohřbívá pravidla odvolávání vedoucích státních zástupců před vypršením pevného funkčního období způsobem upraveným stávajícím zákonem č.283/1993 Sb., tedy odvolání ministrem spravedlnosti na návrh nadřízeného, v případě selhání v oboru státní správy státního zastupitelství i bez podpůrného návrhu. Přenesení pravomoci odvolat vedoucího státního zástupce výlučně na kárný soud je výhodné z hlediska zabezpečení individuálních práv odvolávaných, ale nevýhodné z hlediska zabezpečení hladkého fungování organizace, narušeného selháním jejího vedoucího. Protože kárné řízení soudní je jednostupňové, v jednotlivých případech se dokonce může ukázat jako méně příznivé pro zajištění práva odvolávaných na spravedlivý proces.

Těmito poznámkami jsem jistě nevyčerpal všechny problémy, o nichž by se při dotvářené návrhu zákona mělo přemýšlet, a ani jsem takovou ctižádost neměl. Nicméně je zřejmé, že jich je více než dost a ukvapenost při jejich řešení by mohla být na škodu věci.