Lex Zeman specialis

Pokud by skutečně uspěl ministerský návrh zákona o státním zastupitelství, mocná vrchní státní zastupitelství by se stala součástí minulosti. Pavel Zeman jako „otec myšlenky“ by získal nárok na čestnou přezdívku „Pavel Sjednotitel“, protože aspoň státní zastupitelství by opustilo anachronické zemské uspořádání, působící v unitárním státě jako pěst na oko. Otevřela by se cesta k sjednocení řízení trestní politiky na celém území státu.

Neočekávám ale, že se Pavlu Zemanovi tohoto štěstí dostane. Především odpůrci rušení vrchních státních zastupitelství nevymřeli a zcela jistě budou hledat cesty, jak jeho záměr zmařit nebo aspoň jeho uskutečnění odsunout. Při hlubším zamyšlení nad zákonem se ale zdá, že kaše se nebude jíst tak horká, jak si odpůrci změny myslí, takže jejich horlení se mi zdá nadbytečné. Nejvyšší státní zástupce se stane přímým nadřízeným krajských státních zástupců a vedoucího „speciálu“, což je v systému vnitřního řízení státního zastupitelství velká a nepochybně prospěšná změna, ale jinak 1. ledna 2017 z pohledu zaměstnanců vrchních státních zastupitelství nedojde prakticky k ničemu jinému než k „přemalování cedulí na vratech“. Delimitace pracovníků a agend proběhne až později a zdá se, že nebude rozsáhlá.

Na místě vrchních státních zastupitelství mají vzniknout pobočky Nejvyššího státního zastupitelství. Dosavadní státní zástupci VSZ zůstanou zatím sedět ve svých kancelářích, jen přejdou do tarifní třídy státních zástupců NSZ a vyšší platy jim pak zůstanou, i kdyby v dalším vývoji sestoupili na nižší stupeň. Poslanci by se měli pídit po tom, kolik to bude stát, i když se o závratné částky jednat nebude a daňoví poplatníci rádi žalobcům na přilepšení přispějí. Vrchní žalobce nahradí vedoucí poboček, možná v hodnosti náměstků nejvyššího státního zástupce, kteří se z lidské přirozenosti budou starat, aby měli s plněním úkolů co nejméně potíží a měli na ně dost lidí. Podle ministerského zákona pobočky mají zajistit zastupování žaloby v odvolacím řízení u vrchních soudů. Vedoucí poboček se budou jistě snažit, aby jim na tyto úkoly zbylo co nejvíce státních zástupců. Protože platí Parkinsonovy zákony, musíme se obávat, že po reformě bude stejnou práci dělat více lidí než před ní. Nejvyššímu státnímu zastupitelství přibude práce, protože bude muset vykonávat dohled nad krajskými útvary, a na to bude muset přibrat lidi. Přirozeně převezme ty, kteří tuto činnost vykonávají nyní na vrchních státních zastupitelstvích a asi je nepřestěhuje do Brna. Velké části státních zástupců VSZ se tedy z praktického hlediska zrušení jejich úřadů nedotkne až na to, že se jim mírně zvýší platy.

Poslanecký návrh zákona je v tomto ohledu důslednější. O možnosti přeměny vrchních státních zastupitelství na pobočky NSZ neuvažuje a počítá s tím, že u vrchních soudů, které jsou ve skutečnosti soudy 2.stupně, budou žalobu zastupovat žalobci z druhostupňových státních zastupitelství. V tomto případě zřejmě muselo dojít k přesunům části státních zástupců VSZ na krajskou úroveň.

Předkladatel ministerského návrhu by měl promyslet rozsah a směry delimitace pracovníků a agend vrchních státních zastupitelství, připravit během roku 2016 „evakuační plán“ pro současná vrchní státní zastupitelství a měl by Sněmovnu informovat o rozsahu a nákladech připravovaných přesunů.

I když podporuji přechod státního zastupitelství na třístupňovou soustavu, očekávám, že zákon dozná v legislativním procesu hodně změn, a to hlavně kvůli nenápadným i nápadnějším detailům, zajišťujícím některým státním zástupcům zjevná nebo skrytá stavovská zvýhodnění, z nichž jedno velmi nelíbivé jsem zmínil výše. Jak správně říká Pavel Zeman, v detailu se skrývá ďábel. Bude-li se předkladatel stavět zcela odmítavě k připomínkám, může se stát, že mu ďábel celý návrh zmarní, i když jeho základní koncepce je správná.

Jedním z pohoršlivých detailů je „děravé“ nastavení pevného funkčního období vedoucích státních zástupců. Samo zavedení tohoto prvku je velkým pokrokem, protože každý vedoucí pracovník se časem opotřebuje a ztratí schopnost přinášet do činnosti řízené jednotky užitečné inovace. Setrvávání všelijakých pohrobků normalizace na vedoucích místech ve státním zastupitelství určitě není prospěšné a nový zákon se tváří, že s ním skoncuje. Nemusí tomu ale tak být, protože je koncipován tak, že umožňuje obcházení pravidla. Všichni vedoucí státní zástupci mají shodně stanovené sedmileté funkční období. Nejvyšší státní zástupce nemůže být jmenován na dvě funkční období po sobě, což je jistě v pořádku. U nižších vedoucích státních zástupců se toto omezení neuvádí. Znamená to, že teoreticky mohou být po vypršení mandátu jmenováni znova, a znova a znova až do nekonečna. Vzniká proto nebezpečí, že stav „věčných“ vedoucích státních zástupců hned tak nezanikne. Zákon ani neříká nic o tom, zda vedoucí státní zástupce, jemuž vypršel mandát a chce pokračovat na stejném místě, se musí znova podrobit výběrovému řízení.

Poslanecký návrh Olgy Havlové je v tomto ohledu poněkud přesnější, protože v případě krajských státních zástupců a vedoucího Speciálního státního zastupitelství ponechává sedmileté funkční období se zákazem opakovaného jmenování. U okresních státních zástupců připouští jmenování na dvě pětiletá funkční období po sobě jdoucí.

Ani jeden ze srovnávaných návrhů neřeší, zda vedoucí státní zástupce, jemuž vypršel mandát, se může přihlásit do výběrového řízení na obsazení jiné funkce. Myslím, že je škoda zahazovat zkušené vedoucí pracovníky, takže tato možnost by měla být dána.

Docela zábavný je způsob, jakým ministerský návrh řeší nakládání se současnými vedoucími státními zástupci po nabytí účinnosti zákona. Všichni se považují za jmenované podle nového zákona a až na jednu výjimku pak všem končí funkční období po uplynutí zákonem stanovené doby: v případě krajských státních zástupců za 1 rok od nabytí účinnosti zákona, u okresních státních zástupců za 2 až 6 let podle toho, kdy byli jmenováni. Na úrovni krajských státních zastupitelství proběhne tedy nemilosrdně rychlá jednorázová obměna vedoucích na celém území státu. To je vskutku revoluční zásah.

Snad nejpohoršlivější detail navrhované právní úpravy se týká speciálně nejvyššího státního zástupce. Také se na něj pohlíží, jako by byl jmenován podle nového zákona. Jeho sedmileté funkční období ale začne běžet dnem nabytí účinnosti zákona, tedy od 1. ledna 2017. Bude-li v té době Pavel Zeman nejvyšším státním zástupcem, jeho mandát vyprší 31.prosince 2023. Ve funkci je od 1. ledna 2011. Pokud poslanci tento ďábelský detail přehlédnou nebo vědomě schválí, Pavel Zeman celkem setrvá ve funkci 13 let. O tom se nikomu z jeho předchůdců nesnilo a žádnému z nástupců se to již nepodaří. Chápu, že by pro něj osobně mohlo být zklamáním opuštění úřadu po úspěšném vybojování přechodu na třístupňovou soustavu, bez možnosti účasti na uvedení nových pořádků do života. Přesto jde o brutální porušení zásady, uplatněné vůči všem ostatním vedoucím státním zástupcům, které je proto zcela nepřijatelné. Zákony se „nešijí na míru pro jednotlivce“, musí mít neosobní a v mezích možností nadčasovou podobu.

Určité skryté osobní zvýhodnění obsahuje i nastavení podmínek existence Speciálního státního zastupitelství. Návrh z r. 2013 neřešil jeho sídlo, protože tehdy se mělo jednat o vnitřní útvar Nejvyššího státního zastupitelství, řízený náměstkem NSZ a podléhající dohledu nejvyššího státního zástupce. Uvažovalo se ale o jeho umístění v některém menším městě stranou politického a společenského ruchu. Podle současného ministerského návrhu zákona je sídlem „speciálu“ Praha. Pochybuji, že se moravští státní zástupci do něj pohrnou. Nejspíš se stane šidítkem pro frustrované státní zástupce zrušeného Vrchního státního zastupitelství v Praze, kteří si do něj přenesou vytvořené vztahy se svým současným profesním a společenským zázemím a asi také zůstanou ve svých původních kancelářích. Pragocentrismus bují nerušeně i v této oblasti.

Podle ustanovení ministerského návrhu zákona získá „speciál“ zvláštní výhodu tím, že nad ním nebude vykonáván dohled. Jeho vedoucí tak nabude pravomoc blízkou postavení nejvyššího státního zástupce. Formálně sice bude jeho podřízeným, ale jeho závislost na něm bude nepatrná. Z hlediska systému vnitřního řízení zde vznikne malá prokuratura s omezenou agendou, zčásti stojící mimo soustavu státního zastupitelství. Její vedoucí díky povaze náplně úřadu, nezávislosti a koncentraci moci v jeho rukou se patrně stane pro účastníky trestního řízení nejobávanější osobou v soustavě státního zastupitelství.

Také poslanecký návrh počítá se zřízením speciálního státního zastupitelství pro potírání závažné majetkové a hospodářské trestné činnosti a korupce, ale začleňuje jej do soustavy v přímé plné podřízenosti nejvyššímu státnímu zástupci stejně jako krajská státní zastupitelství. Možnost jeho vyjmutí z dohledu nadřízeného orgánu se příčí zdravému selskému rozumu.

Všechny výše vytčené výhrady lze poměrně snadno napravit buď úpravou, provedenou předkladatelem zákona, nebo poslaneckými pozměňovacími návrhy. Moudrý předkladatel by dal přednost vlastním úpravám, aby nedal prostor poslanecké lidové tvořivosti, která by mohla ucelený návrh změnit v trhací kalendář.